截至10月底，筆者對(duì)全國(guó)已開(kāi)展框架協(xié)議采購(gòu)的1930個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了分析。分析發(fā)現(xiàn)，一年多來(lái)，初步統(tǒng)計(jì)全部省區(qū)均開(kāi)展了服務(wù)類(lèi)的框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目，數(shù)量為1818個(gè)，其中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)征集的項(xiàng)目有617個(gè)，預(yù)算單位征集的項(xiàng)目為1201個(gè)；但僅有三分之一的省區(qū)開(kāi)展了貨物類(lèi)的框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目，共計(jì)112個(gè)。由此可見(jiàn)，框架協(xié)議采購(gòu)方式在服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目中已“蔚然成風(fēng)”，但針對(duì)貨物類(lèi)采購(gòu)，大部分地方還停留在個(gè)別品目的試點(diǎn)探索階段。
我們對(duì)貨物類(lèi)項(xiàng)目推進(jìn)情況再進(jìn)行更詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析。112個(gè)貨物類(lèi)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目中，有96個(gè)項(xiàng)目是首次征集，11個(gè)項(xiàng)目是二次征集，3個(gè)項(xiàng)目是三次征集，2個(gè)項(xiàng)目暫停征集。從征集的品目看，共覆蓋了16個(gè)品目，其中征集次數(shù)最多的是復(fù)印紙，有19次；其次是便攜式計(jì)算機(jī)和臺(tái)式計(jì)算機(jī)，均為11次；有3個(gè)品目?jī)H征集1次。
從集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行角度來(lái)看，除個(gè)別集采機(jī)構(gòu)完成了15個(gè)品目的征集外，大多數(shù)集采機(jī)構(gòu)征集的品目少于3個(gè)；而集中采購(gòu)目錄通用貨物適合框架協(xié)議采購(gòu)的品目至少20個(gè)。從實(shí)際落地情況來(lái)看，大多數(shù)集采機(jī)構(gòu)要么拿出少數(shù)品目做試點(diǎn)，要么在確定需求時(shí)，反復(fù)征求廠商、采購(gòu)人、專(zhuān)家的意見(jiàn)，多次修改后項(xiàng)目也以難以開(kāi)始征集。
三大癥結(jié)制約落地速度
那么，問(wèn)題出在哪兒？筆者認(rèn)為其原因可以總結(jié)為三方面。一是貨物類(lèi)需求標(biāo)準(zhǔn)確定難，征集過(guò)程曲折，廢標(biāo)（包）率高。需求標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目征集成功的基礎(chǔ)保障，需求標(biāo)準(zhǔn)必須具備一定的普適性，確保有足夠的廠商響應(yīng)；同時(shí)，各產(chǎn)品配置標(biāo)準(zhǔn)需要有明確范圍界限，方便廠商清晰地響應(yīng)需求。
筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在112個(gè)貨物征集項(xiàng)目中，有31個(gè)項(xiàng)目的廢包率超過(guò)10%，約占三分之一；有9個(gè)項(xiàng)目的廢包率超50%，3個(gè)項(xiàng)目9個(gè)產(chǎn)品包100%廢包。打印機(jī)和服務(wù)器是廢包率較高的兩個(gè)品目，平均廢包率分別是22%和19%。廢包的主要是原因是符合要求響應(yīng)的供應(yīng)商不足2家。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，響應(yīng)數(shù)量不足的原因，一方面是由于采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)普適性不夠；另一方面是由于一些產(chǎn)品包限價(jià)過(guò)低，導(dǎo)致廠商缺乏響應(yīng)的積極性。據(jù)了解，有的項(xiàng)目甚至以批量集采的價(jià)格再打八折作為限價(jià)。
二是入圍產(chǎn)品較分散，對(duì)產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管提出更高要求。筆者發(fā)現(xiàn)，由于框架協(xié)議采購(gòu)第一階段執(zhí)行小微企業(yè)優(yōu)惠政策，大量大家不熟悉的品牌廠商通過(guò)框架協(xié)議采購(gòu)的方式進(jìn)入了政府采購(gòu)領(lǐng)域。例如，某地方臺(tái)式計(jì)算機(jī)框架協(xié)議采購(gòu)項(xiàng)目中，共有24家生產(chǎn)廠商49個(gè)產(chǎn)品入圍。
產(chǎn)品分散，可以更好地發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，但不少?gòu)S商是通過(guò)“貼牌”或“代工”的形式來(lái)提供產(chǎn)品，其產(chǎn)品性能和服務(wù)能力必然存在極大問(wèn)題，也會(huì)給采購(gòu)人帶來(lái)很多隱患。目前，政府采購(gòu)在資產(chǎn)維護(hù)保障層面存在監(jiān)管上的不足，筆者認(rèn)為，需要延伸對(duì)產(chǎn)品生命周期的監(jiān)管，記錄產(chǎn)品的交付情況、維修情況、故障情況，并對(duì)入圍廠商進(jìn)行信用管理，確保真正優(yōu)質(zhì)價(jià)低的產(chǎn)品服務(wù)政府采購(gòu)。
三是《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）宣傳學(xué)習(xí)和理解應(yīng)用不足，執(zhí)行存在偏差。財(cái)政部發(fā)布了《辦法》，并又通過(guò)答記者問(wèn)的形式，對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了解釋、說(shuō)明，不少地方也請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)《辦法》進(jìn)行了講解學(xué)習(xí)。但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少地方仍存在征集文件不規(guī)范的情況。例如，某項(xiàng)目公告的名稱(chēng)是“....以公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)框架協(xié)議入圍供應(yīng)商”。單從項(xiàng)目名稱(chēng)看，這一公告就存在兩個(gè)嚴(yán)重錯(cuò)誤：一是框架協(xié)議采購(gòu)本身就是一種采購(gòu)組織方式，與公開(kāi)招標(biāo)一樣，是法定的采購(gòu)方式之一；二是政府采購(gòu)標(biāo)的只有貨物、工程和服務(wù)，不存在采購(gòu)供應(yīng)商。類(lèi)似的公告還有“某某采購(gòu)中心碎紙機(jī)框架協(xié)議采購(gòu)征集公開(kāi)招標(biāo)公告”等，且不在少數(shù)，同時(shí)，評(píng)審方法也用了“綜合評(píng)標(biāo)法”。
筆者還注意到，在公布的廢包項(xiàng)目中，有的理由是“響應(yīng)供應(yīng)商不足3家”?！掇k法》明確，“確定第一階段入圍供應(yīng)商時(shí)，提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實(shí)質(zhì)性要求的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)均不少于2家”，顯然響應(yīng)供應(yīng)商不足3家不應(yīng)成為廢包的理由。
此外，《辦法》特別明確，“對(duì)耗材使用量大的復(fù)印、打印、實(shí)驗(yàn)、醫(yī)療等儀器設(shè)備進(jìn)行框架協(xié)議采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)要求供應(yīng)商同時(shí)對(duì)3年以上約定期限內(nèi)的專(zhuān)用耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)。評(píng)審時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮約定期限的專(zhuān)用耗材使用成本，修正儀器設(shè)備的響應(yīng)報(bào)價(jià)或者質(zhì)量評(píng)分?！边@里需注意的是，《辦法》中強(qiáng)調(diào)的是“儀器設(shè)備”的“專(zhuān)用耗材”。有項(xiàng)目在征集辦公打印機(jī)時(shí)，也要求對(duì)耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)，并對(duì)耗材設(shè)置20%—50%的價(jià)格權(quán)重，筆者認(rèn)為，這也是錯(cuò)誤地理解政策。因?yàn)楝F(xiàn)在的辦公打印機(jī)耗材不但有原廠耗材，也有通用耗材可以滿足需求。
科學(xué)確定采購(gòu)需求是解決之道
科學(xué)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)是框架協(xié)議采購(gòu)能否成功執(zhí)行的關(guān)鍵。財(cái)政部《關(guān)于做好政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》要求：“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要指導(dǎo)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)合理確定各類(lèi)產(chǎn)品的需求標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和完整程度，做到客觀、細(xì)化、可評(píng)判、可驗(yàn)證?！?/p>
筆者認(rèn)為，確定采購(gòu)需求是有規(guī)律可循的。近些年，電子賣(mài)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化為制定框架協(xié)議采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)提供了良好的基礎(chǔ)，利用技術(shù)手段對(duì)屬地歷史的交易數(shù)據(jù)、商品數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，包括且不限于商品核心屬性分布占比、成交的價(jià)格區(qū)間、品牌廠商情況等，然后通過(guò)大數(shù)據(jù)模型來(lái)合理確定產(chǎn)品需求是可行的。
《辦法》規(guī)定“采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)明確技術(shù)和商務(wù)要求，包括功能、性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全、包裝、交貨期限、交貨的地域范圍、售后服務(wù)等”。因此，在制定需求標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先，應(yīng)該根據(jù)品目特征及用戶關(guān)注點(diǎn)對(duì)上述技術(shù)和商務(wù)要求進(jìn)行合理化排序；其次，分清各品目需要關(guān)注的重點(diǎn)技術(shù)和商務(wù)要求；最后，科學(xué)合理設(shè)定指標(biāo)，確定品目的標(biāo)準(zhǔn)化要求。
筆者認(rèn)為，框架協(xié)議采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)的制定要做好“三定”，即定配置、定包數(shù)、定限價(jià)。
一是定配置時(shí)性能指標(biāo)需要關(guān)注性?xún)r(jià)比。采購(gòu)人可以根據(jù)上一年采購(gòu)交易數(shù)據(jù)，確定主要型號(hào)重點(diǎn)關(guān)注的性能參數(shù)情況。性能參數(shù)需要有一定可競(jìng)爭(zhēng)范圍，但也應(yīng)該同時(shí)關(guān)注不同類(lèi)型、品牌對(duì)性能的影響，避免指標(biāo)參數(shù)被趨同。如計(jì)算機(jī)的CPU主要是兩大品牌，如果僅僅簡(jiǎn)單依據(jù)CPU主頻等參數(shù)來(lái)區(qū)分其性能且決定價(jià)格段，會(huì)帶來(lái)誤差甚至矛盾，可能會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商用更具成本優(yōu)勢(shì)而性能相對(duì)次之的產(chǎn)品交付。筆者建議，可以基于不同廠商CPU的整體性能來(lái)區(qū)分價(jià)格段，并且根據(jù)技術(shù)的演進(jìn)按階段進(jìn)行必要的調(diào)整。
二是需求包數(shù)量應(yīng)結(jié)合應(yīng)用場(chǎng)景和采購(gòu)量確定。產(chǎn)品包數(shù)量直接影響到參與廠商的數(shù)量和商品的豐富度，產(chǎn)品包的數(shù)量多少應(yīng)該結(jié)合上一年該品目的交易數(shù)量、交易品牌情況來(lái)確定。采購(gòu)量大的需要多設(shè)置需求包，采購(gòu)量少的應(yīng)該少設(shè)需求包，并要關(guān)注到品目應(yīng)用場(chǎng)景情況，如：?jiǎn)我还δ艽蛴C(jī)現(xiàn)在使用不多，大部分采購(gòu)小型多功能一體機(jī)代替，因此，單一功能的打印機(jī)在設(shè)置需求包時(shí)可適當(dāng)減少。
三是產(chǎn)品最高限價(jià)不宜定得過(guò)低。需求包的最高限價(jià)如何確定，根據(jù)《辦法》，征集機(jī)構(gòu)需要確定每個(gè)需求包的最高限價(jià)，此時(shí)最高限價(jià)僅是供應(yīng)商響應(yīng)的參考價(jià)。筆者認(rèn)為，適當(dāng)放寬限價(jià)有利于發(fā)揮供應(yīng)商之間響應(yīng)報(bào)價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和二階段成交階段的競(jìng)爭(zhēng)，避免因過(guò)低的價(jià)格限制導(dǎo)致部分供應(yīng)商參與積極性不高，或框架協(xié)議采購(gòu)征集失敗。與此同時(shí)，新技術(shù)、新產(chǎn)品也可以通過(guò)框架協(xié)議采購(gòu)方式及時(shí)提供給采購(gòu)人，例如，基于人工智能的辦公設(shè)備，采用綠色低碳材料和綠色工藝設(shè)計(jì)的產(chǎn)品等，以便更好地發(fā)揮框架協(xié)議采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)，更好地引導(dǎo)和服務(wù)采購(gòu)人。
此外，從當(dāng)前實(shí)施效果看，筆者認(rèn)為，全面推行框架協(xié)議采購(gòu)必須加強(qiáng)《辦法》的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，相關(guān)從業(yè)者都需要全面學(xué)習(xí)和理解《辦法》，確保執(zhí)行政策不出現(xiàn)偏差。
目前，框架協(xié)議采購(gòu)方式正處于推廣應(yīng)用階段，筆者相信，未來(lái)框架協(xié)議采購(gòu)一定會(huì)在統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要制度性作用。
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