框架協(xié)議采購方式作為一種新型的政府采購方式，有效解決了多頻次小額零星采購的困境，特別是在2021年全面清理違規(guī)設(shè)立的供應(yīng)商備選庫、名錄庫、資格庫后，小額零星采購適用的采購方式一直成為社會關(guān)注的焦點和難點。《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》出臺后，在實踐落地過程中，各層面出現(xiàn)了一些不同的理解和爭議。為此，筆者基于工作經(jīng)驗，結(jié)合框架協(xié)議出臺的背景和原則，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探析。

　　框架協(xié)議采購方式的適用范圍

　　框架協(xié)議采購方式的適用情形主要有三種（第四種為國務(wù)院財政部門規(guī)定的其他情形）。

　　第一種適用情形為集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，屬于小額零星采購。

　　地方的集中采購目錄均嚴(yán)格按照財政部地方集中采購目錄指導(dǎo)意見編制，主要包括通用的貨物（例如計算機、打印機、車輛、復(fù)印紙等）和服務(wù)（例如物業(yè)、印刷、加油、保險等）。以打印機為例，常用的耗材配件為硒鼓。在通常情況下，硒鼓屬于目錄外品目，若全年預(yù)算金額未達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)，不適用《中華人民共和國政府采購法》。由此會引發(fā)一類爭議，即如何采用框架協(xié)議采購方式同時采購集中采購目錄內(nèi)的打印機以及與之配套的屬于集中采購目錄外的硒鼓等耗材。

　　筆者認(rèn)為，集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件應(yīng)由集中采購機構(gòu)負(fù)責(zé)征集，為防止單獨征集集中采購目錄以內(nèi)品目后相關(guān)供應(yīng)商故意提高配套耗材、配件價格導(dǎo)致采購人合法權(quán)益受到損害，集中采購機構(gòu)在征集時應(yīng)當(dāng)將與之配套的必要耗材、配件同時征集報價，但需注明必要耗材、配件屬于集中采購目錄外品目，采購人在第二階段授予合同時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮本單位或部門對相關(guān)耗材、配件的年度預(yù)算總額，超過采購限額標(biāo)準(zhǔn)的，與集中采購目錄以內(nèi)品目一起與供應(yīng)商簽訂采購合同；未達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)的耗材類產(chǎn)品，采購人應(yīng)按照內(nèi)控管理制度自行向供應(yīng)商采購，僅就集中采購目錄以內(nèi)品目與供應(yīng)商簽訂采購合同。

　　第二種適用情形為集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務(wù)，屬于小額零星采購。

　　首先，第二種適用情形需要對鑒證咨詢服務(wù)的范圍進(jìn)行規(guī)范界定，鑒證咨詢服務(wù)屬于稅法規(guī)定的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，根據(jù)《應(yīng)稅服務(wù)范圍注釋》，鑒證咨詢服務(wù)包含認(rèn)證服務(wù)、鑒證服務(wù)和咨詢服務(wù)。

　　認(rèn)證服務(wù)是指，具有專業(yè)資質(zhì)的單位利用檢測、檢驗、計量等技術(shù)，證明產(chǎn)品、服務(wù)、管理體系符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的業(yè)務(wù)活動。

　　鑒證服務(wù)是指，具有專業(yè)資質(zhì)的單位受托對相關(guān)事項進(jìn)行鑒證，發(fā)表具有證明力的意見的業(yè)務(wù)活動（如會計鑒證、稅務(wù)鑒證、法律鑒證、職業(yè)技能鑒定、工程造價鑒證、工程監(jiān)理、資產(chǎn)評估、環(huán)境評估、房地產(chǎn)土地評估、建筑圖紙審核、醫(yī)療事故鑒定等）。

　　咨詢服務(wù)是指，提供信息、建議、策劃、顧問等服務(wù)的業(yè)務(wù)活動（例如金融、軟件、技術(shù)、財務(wù)、稅收、法律、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)運作、流程管理、健康等方面的咨詢）。咨詢服務(wù)涉及的范圍較為廣泛，在實際使用中，采購人需根據(jù)項目采購需求，對本部門、本系統(tǒng)行政管理所需的此類服務(wù)合理選擇采用框架協(xié)議采購。

　　其次，第二種適用情形中未提到的，集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程項目，即使屬于多頻次的小額零星采購，也不適用框架協(xié)議采購方式。對于集中采購目錄以外的，需要根據(jù)需求多頻次重復(fù)采購的如辦公耗材、食堂食材、科研耗材等貨物采購項目或者小型維修等服務(wù)采購項目，目前均未納入框架協(xié)議采購方式的適用范圍，采購人需通過合理分包或者簽訂時間、地點、數(shù)量不確定的采購合同開展采購活動。

　　最后，第二種適用情形必須是本部門、本系統(tǒng)行政管理所需，屬于自采自用，在制定框架協(xié)議采購方案時應(yīng)明確界定適用該框架協(xié)議的采購人范圍以及履行合同的地域范圍。

　　第三種適用情形為集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項目，需要確定兩家以上供應(yīng)商由服務(wù)對象自主選擇的。

　　第三種適用情形與前兩種適用情形主要的區(qū)別點在于：一是取消小額零星采購的限制。單次采購預(yù)算金額超過采購限額標(biāo)準(zhǔn)的需要多頻次重復(fù)采購的同一品目或者同一類別的服務(wù)項目也可以采用框架協(xié)議采購。二是限制適用主體。根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》，政府購買服務(wù)的購買主體限定為各級國家機關(guān)，事業(yè)單位和團(tuán)體組織不得對符合第三種適用情形的采購項目采用框架協(xié)議采購。三是限制政府購買服務(wù)內(nèi)容。政府購買服務(wù)內(nèi)容包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)以及政府履職所需輔助性服務(wù)，具體范圍和內(nèi)容由各部門在本級指導(dǎo)性目錄范圍內(nèi)編制本部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，各級國家機關(guān)判斷是否屬于第三種適用情形時，應(yīng)結(jié)合本部門編制的政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，但對本部門履職所需輔助性服務(wù)不得采用框架協(xié)議采購。四是入圍供應(yīng)商數(shù)量不得少于兩家。在確定入圍供應(yīng)商時，提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實質(zhì)性要求的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)不少于兩家，且至少淘汰1家供應(yīng)商，即最終入圍供應(yīng)商數(shù)量可以為1家。

　　框架協(xié)議采購方式的具體執(zhí)行

　　第一，發(fā)起和適用。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，可以由集中采購機構(gòu)根據(jù)普遍的采購需求主動開展框架協(xié)議采購，明確適用的采購人及履行合同的地域范圍，也可以由多個或個別采購人自行申請，集中采購機構(gòu)根據(jù)采購人的同類采購需求開展框架協(xié)議采購，為保障框架協(xié)議入圍供應(yīng)商的合法權(quán)益，訂立框架協(xié)議后，適用范圍內(nèi)的采購人不得采用其他采購方式再開展同類品目的采購活動。集中采購目錄以外品目符合框架協(xié)議采購方式適用情形的，主管預(yù)算單位既可選擇采用框架協(xié)議采購方式采購，也可選擇其他符合政府采購法律法規(guī)的采購方式。既可自行采購，也可委托集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)采購。若選擇框架協(xié)議采購，那么需明確適用的采購人或者服務(wù)對象范圍及履行合同的地域范圍，訂立框架協(xié)議后，適用范圍內(nèi)的采購人同樣不得采用其他采購方式再開展同類品目的采購活動。

　　第二，政府采購政策的落實。集中采購機構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購活動中落實節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策。一是根據(jù)《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》，若框架協(xié)議采購方式屬于不適宜由中小企業(yè)提供的情形時，可不專門面向中小企業(yè)預(yù)留采購份額。但應(yīng)對符合相關(guān)規(guī)定的小微企業(yè)報價給予相應(yīng)的價格扣除，用扣除后的價格參加評審。二是對屬于節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購品目清單的，應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購中實施強制采購或優(yōu)先采購。三是采用框架協(xié)議采購方式采購貨物類產(chǎn)品時，確需采購進(jìn)口的，應(yīng)當(dāng)在框架協(xié)議采購方案、征集公告及征集文件中予以明確。采購人在合同授予階段，擬采購產(chǎn)品屬于進(jìn)口產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報本級財政部門審核同意。

　　第三，采購方案的制定。集中采購機構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)擬訂采購方案，報本級財政部門審核或備案。筆者認(rèn)為，采購方案應(yīng)當(dāng)按照不同品目分類制定，并涵蓋框架協(xié)議的主要內(nèi)容，包括但不限于采購需求以及最高限制單價、采購包的劃分、框架協(xié)議采購方式、第一階段入圍供應(yīng)商的評審方法、第二階段成交供應(yīng)商方式、落實政府采購政策的要求、擬委托的采購代理機構(gòu)及委托代理協(xié)議、采購需求調(diào)查情況等。特別是，對耗材使用量大的復(fù)印、打印、實驗、醫(yī)療等儀器設(shè)備進(jìn)行框架協(xié)議采購時，集中采購機構(gòu)或主管預(yù)算單位應(yīng)與供應(yīng)商約定專用耗材報價的期限、質(zhì)量評分方案等內(nèi)容。

　　另外，采購標(biāo)的應(yīng)當(dāng)按照《政府采購品目分類目錄》確定最底級采購品目，例如，A090101復(fù)印紙為A09“辦公消耗用品及類似物品”（A0901“紙質(zhì)文具及辦公用品”）的最底級品目，在實施框架協(xié)議采購時，應(yīng)當(dāng)以復(fù)印紙為采購標(biāo)的，并按照不同的采購需求（如A3、A4、A5等）和功能特性（輕質(zhì)紙、新聞紙、白板紙等/60g、70g、80g、100g等）進(jìn)行再細(xì)分。在實踐中，要注重細(xì)分的合理性，既不能過于細(xì)分導(dǎo)致每個采購包競爭不足，也不能簡化為一個采購包（對貨物項目每個采購包只能用一個產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)），無法滿足采購人多樣化的采購需求。

　　第四，框架協(xié)議的期限。框架協(xié)議有效期最長不超過2年（貨物項目有效期不超過1年），即在有效期內(nèi)，適用范圍內(nèi)的采購人或服務(wù)對象可以按照第二階段確定成交供應(yīng)商的方式合理選擇供應(yīng)商，但框架協(xié)議有效期不等同于政府采購合同授予期限。以極端情況為例，若某個服務(wù)項目框架協(xié)議有效期只剩下最后一天，采購人可以按照第二階段確定成交供應(yīng)商的方式選擇某供應(yīng)商并與其簽訂政府采購合同。政府采購合同的有效期應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的采購需求合理界定，符合延續(xù)性服務(wù)項目標(biāo)準(zhǔn)的，可以簽訂不超過3年有效期的政府采購合同，即框架協(xié)議有效期期滿后，采購人仍可按照政府采購合同約定的期限繼續(xù)執(zhí)行。

　　第五，響應(yīng)保證金的繳納。集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購機構(gòu)負(fù)責(zé)征集。筆者認(rèn)為，原則上應(yīng)當(dāng)不要求供應(yīng)商提交響應(yīng)保證金，主要考慮有兩點：一是在征集前，很難確定在框架協(xié)議有效期內(nèi)適用范圍的各采購人的項目總預(yù)算金額，集中采購機構(gòu)以何種標(biāo)準(zhǔn)收取響應(yīng)保證金無據(jù)可依；二是從目前政府采購網(wǎng)上商城征集情況看，供應(yīng)商參與集中采購目錄以內(nèi)品目的征集積極性非常高，對大量供應(yīng)商收取響應(yīng)保證金可能加大供應(yīng)商的資金壓力，不利于政府采購營商環(huán)境的優(yōu)化。主管預(yù)算單位采用框架協(xié)議采購的，筆者認(rèn)為，對無法確定框架協(xié)議有效期內(nèi)采購總預(yù)算金額的，原則上不要求供應(yīng)商提交響應(yīng)保證金，能夠確定采購總預(yù)算金額的，確需收取的，應(yīng)在征集公告和征集文件中予以明確。

　　第六，采購人代表的選擇。政府采購制度改革的導(dǎo)向之一是強化采購人主體責(zé)任，在評審過程中派出采購人代表參與評審工作是落實采購人主體責(zé)任的重要抓手。但在框架協(xié)議采購中，特別是在集中采購機構(gòu)負(fù)責(zé)開展的封閉式框架協(xié)議采購中，采購人代表是否需要、采購人代表由誰派出、派出數(shù)量等存在較大爭議。筆者認(rèn)為，集中采購機構(gòu)采用框架協(xié)議采購的，評審小組可以全部由評審專家組成，也可以邀請擬適用該框架協(xié)議的采購人指派相關(guān)采購人代表參與評審。采購人代表可以為采購人的工作人員，也可以由采購人從專家?guī)熘羞x擇，委托其代為行使采購人權(quán)利，但采購人應(yīng)向委托的專家出具授權(quán)書，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

　　第七，淘汰標(biāo)準(zhǔn)的確定。確定第一階段入圍供應(yīng)商的評審方法包括價格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法，兩種評審方法均需根據(jù)征集文件規(guī)定的淘汰率或者入圍供應(yīng)商數(shù)量上限確定入圍供應(yīng)商。其中，淘汰率明確規(guī)定一般不得低于20%，其中采用質(zhì)量優(yōu)先法的檢測、實驗等儀器設(shè)備采購不得低于40%，但未對入圍供應(yīng)商數(shù)量上限有所限制。筆者認(rèn)為，以入圍供應(yīng)商數(shù)量上限作為淘汰標(biāo)準(zhǔn)的，實際淘汰比例應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的淘汰率，提交響應(yīng)文件和符合資格條件、實質(zhì)性要求的供應(yīng)商數(shù)量超過入圍供應(yīng)商數(shù)量上限但不符合最低淘汰比例的，應(yīng)當(dāng)按照最低淘汰比例進(jìn)行淘汰后確定入圍供應(yīng)商。

　　第八，采購合同的授予。一是采用順序輪候方式確定第二階段成交供應(yīng)商時，筆者認(rèn)為，價格優(yōu)先法的輪候順序應(yīng)當(dāng)以第一階段入圍供應(yīng)商響應(yīng)報價從低到高排序。質(zhì)量優(yōu)先法的輪候順序應(yīng)當(dāng)以第一階段入圍供應(yīng)商質(zhì)量評分從高到低排序，補充征集的入圍供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)排位在所有首次征集的入圍供應(yīng)商之后進(jìn)行順序輪候。二是除由服務(wù)對象自主選擇供應(yīng)商且無法提前簽訂書面合同的情形外，均應(yīng)由采購人與成交供應(yīng)商簽訂政府采購合同，包括根據(jù)需要約定適用的簡式合同或者具有合同性質(zhì)的憑單、訂單等。合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時無法預(yù)見、不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化，繼續(xù)履行合同對于當(dāng)事人一方明顯不公平的，可以重新協(xié)商，協(xié)商不成的，可以請求人民法院或者仲裁機構(gòu)依法變更或解除合同。三是供應(yīng)商拒絕簽訂采購合同的，以直接選定方式確定的，可以從入圍供應(yīng)商中另行選定。以二次競價方式確定的，可以選擇報價次低的為成交供應(yīng)商或者重新開展二次競價（拒絕簽訂采購合同的成交供應(yīng)商不得再參加該項目重新二次競價）。以順序輪候方式確定的，輪候順序下一入圍供應(yīng)商為成交供應(yīng)商，拒絕簽訂合同的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。