編者按：本文為江蘇省教育廳原副廳長(zhǎng)倪道潛在“省級(jí)教育財(cái)政的新問題、新挑戰(zhàn)”分論壇上的主題發(fā)言。
省級(jí)教育財(cái)政是省級(jí)政府為了滿足公共教育需求對(duì)可用財(cái)力進(jìn)行統(tǒng)籌、分配而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)行為和活動(dòng)。具體而言，省級(jí)教育財(cái)政是在省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以財(cái)政部門和教育行政主管部門為責(zé)任主體，其他相關(guān)部門共同參與，圍繞教育發(fā)展而進(jìn)行的財(cái)力資源籌集分配和財(cái)經(jīng)管理制度研究制定以及各項(xiàng)管理工作的組織實(shí)施等經(jīng)濟(jì)行為和活動(dòng)。
省級(jí)教育財(cái)政的責(zé)任與實(shí)踐
按照黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”要求和我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)確定的省級(jí)教育事權(quán)范圍，省級(jí)教育財(cái)政肩負(fù)著與省級(jí)教育事權(quán)相應(yīng)的統(tǒng)籌責(zé)任，即在省域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌制定教育財(cái)政政策，統(tǒng)籌安排教育財(cái)政支出，統(tǒng)籌實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管。
“十二五”時(shí)期，在江蘇省省委、省政府的高度重視和大力支持下, 省級(jí)教育財(cái)政積極履行統(tǒng)籌責(zé)任。在統(tǒng)籌制定教育財(cái)政政策方面：依據(jù)國(guó)家法律和中央要求，結(jié)合江蘇實(shí)際，我省制定了階段性和年度性的教育財(cái)政投入政策、標(biāo)準(zhǔn)以及與教育相關(guān)的人員編制、績(jī)效工資、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等方面的政策制度。2010年8月，我省制定了《江蘇省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，其中以專門章節(jié)、較大篇幅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家法定要求，明確了我省的教育投入政策，明確了各個(gè)教育階段的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、責(zé)任主體以及管理要求。2011年12月，在國(guó)家要確保2012年全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)刻，我省出臺(tái)了《省政府關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的實(shí)施意見》，就加大教育財(cái)政投入進(jìn)一步提出了系統(tǒng)要求，其中明確要求各地要確保財(cái)政教育支出占一般預(yù)算支出比例明顯提高并達(dá)到或超過省核定要求，確保到2012年全省這一比例超過中央核定的18%。2013年1月，省委省政府對(duì)《關(guān)于加快建設(shè)教育強(qiáng)省率先基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的決定》制定的區(qū)域教育現(xiàn)代化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，2016年8月再次修訂并出臺(tái)了《江蘇教育現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)指標(biāo)》，其中將教育保障度列為8個(gè)一級(jí)指標(biāo)之一，財(cái)政教育支出預(yù)算增長(zhǎng)比例、財(cái)政教育支出占公共財(cái)政支出的比例、全社會(huì)教育投入增長(zhǎng)比例、各級(jí)教育生均公共財(cái)政教育事業(yè)費(fèi)在全國(guó)省份排名等4個(gè)二級(jí)指標(biāo)共計(jì)在百分考核機(jī)制中占7分。我省教育投入在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了各教育階段生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的全覆蓋，先后制定了各個(gè)教育階段的生均財(cái)政撥款(或生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款)省定基準(zhǔn)定額，并根據(jù)發(fā)展需要、物價(jià)變動(dòng)、財(cái)力可能等因素建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，要求縣級(jí)財(cái)政制定本地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不低于省定基準(zhǔn)定額，等等。我省教育投入政策的及時(shí)制定出臺(tái)，有效促進(jìn)了各級(jí)財(cái)政加大教育投入。
在統(tǒng)籌安排教育財(cái)政支出方面：省級(jí)教育財(cái)政統(tǒng)籌安排支出，對(duì)省屬高校、中職學(xué)校實(shí)行按生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)安排基本支出經(jīng)費(fèi)，并安排離退休人員經(jīng)費(fèi)、助學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金及內(nèi)涵建設(shè)等專項(xiàng)資金相結(jié)合的財(cái)政供給政策。同時(shí)，對(duì)市縣主要安排基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付，包括全額安排義務(wù)教育學(xué)校免費(fèi)提供教科書、作業(yè)本、新華字典所需的經(jīng)費(fèi)支出，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)分縣分檔補(bǔ)助教職工績(jī)效工資支出。分縣分檔對(duì)義務(wù)教育學(xué)校免除學(xué)雜費(fèi)、住宿費(fèi)安排公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助支出，分縣分檔對(duì)學(xué)前教育實(shí)行綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、政府資助、對(duì)義務(wù)教育學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生安排生活費(fèi)補(bǔ)助支出、對(duì)普通高中安排政府助學(xué)金及建檔立卡學(xué)生免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金及免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助支出，安排市縣落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障主體責(zé)任綜合獎(jiǎng)補(bǔ)資金，根據(jù)各地教育法定增長(zhǎng)、生均撥款機(jī)制建立、政府資助體系建設(shè)以及高中階段債務(wù)化解、改善義務(wù)教育薄弱學(xué)校辦學(xué)條件和進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育等教育重點(diǎn)工作開展情況綜合考核結(jié)果予以獎(jiǎng)補(bǔ)。
在統(tǒng)籌實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管方面：我省省級(jí)教育財(cái)政注重并組織實(shí)施對(duì)市縣、對(duì)教育行政部門和學(xué)校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管。其中，對(duì)市縣主要是在督導(dǎo)、督學(xué)時(shí)把落實(shí)“三增長(zhǎng)”、“一提高”、制定生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)、安排教育重大工程項(xiàng)目資金和內(nèi)涵建設(shè)資金等作為重要內(nèi)容。對(duì)市縣教育行政部門和學(xué)校則以主要領(lǐng)導(dǎo)人為對(duì)象，審計(jì)檢查其十一個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，包括貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家及省重大財(cái)經(jīng)政策和決策部署、履行相關(guān)職責(zé)，推動(dòng)教育科學(xué)發(fā)展的情況;遵守有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況;重大經(jīng)濟(jì)決策情況;預(yù)算安排和重大調(diào)整的研究決策及預(yù)算執(zhí)行情況;重要項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)安排的研究決策情況;重要管理制度的審議、實(shí)行、督查情況;機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制使用、績(jī)效工資的研究決策情況;重大專項(xiàng)資金的使用監(jiān)管情況;國(guó)有資產(chǎn)管理、采購(gòu)招標(biāo)、對(duì)外投資、風(fēng)險(xiǎn)管控、教育債務(wù)管理等情況;執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定、省委十項(xiàng)規(guī)定、反對(duì)四風(fēng)、履行黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況以及其本人遵守廉潔自律的情況;對(duì)以往審計(jì)或財(cái)政、財(cái)務(wù)檢查中發(fā)現(xiàn)問題的組織督促整改情況等。經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管由省政府教育督導(dǎo)委員會(huì)、省審計(jì)廳、財(cái)政廳、教育廳、省教育紀(jì)工委組織實(shí)施，有數(shù)個(gè)部門聯(lián)合實(shí)施的，也有單個(gè)部門實(shí)施的;有省審計(jì)廳、財(cái)政廳等部門直接實(shí)施的，也有省教育廳主動(dòng)商請(qǐng)有關(guān)部門實(shí)施的;有對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面監(jiān)管督查的，也有以一個(gè)或幾個(gè)方面為重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管檢查的。省級(jí)教育財(cái)政組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管，有利于市縣和教育行政部門及學(xué)?；I措、使用、管理好教育經(jīng)費(fèi)，有利于保障干部安全，維護(hù)教育形象，促進(jìn)教育健康發(fā)展。
“十二五”時(shí)期，省級(jí)教育財(cái)政積極履行統(tǒng)籌責(zé)任，帶動(dòng)市縣級(jí)教育財(cái)政共同努力，有效促進(jìn)了江蘇教育事業(yè)又好又快發(fā)展。全省地方教育經(jīng)費(fèi)總投入9670億元，其中財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入7640億元，分別是“十一五”時(shí)期的1.97倍和2.37倍，年均分別增長(zhǎng)11.30%和14.51%，其中，全省地方教育經(jīng)費(fèi)總投入繼2014年突破2000億元大關(guān)后，2015年再上新臺(tái)階，達(dá)2245.54億元，比上年增加165.45億元，增長(zhǎng)7.95%;其中財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)1818.19億元，比上年增加146.51億元，增長(zhǎng)8.76%。教育經(jīng)費(fèi)的不斷增加為我省教育事業(yè)改革發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。我省義務(wù)教育鞏固率達(dá)100%，高中階段毛入學(xué)率達(dá)99.1%，高等教育毛入學(xué)率達(dá)52.3%，主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口平均受教育年限達(dá)11年。我省成為全國(guó)首個(gè)縣域義務(wù)教育發(fā)展基本均衡全覆蓋省份。教育質(zhì)量主要指標(biāo)，義務(wù)教育階段學(xué)生優(yōu)秀率比全國(guó)平均水平高出20個(gè)百分點(diǎn)，在全國(guó)職業(yè)院校技能大賽中實(shí)現(xiàn)“七連冠”，全省高校共有13個(gè)一級(jí)學(xué)科排名全國(guó)第一，占全國(guó)總數(shù)的13.7%。高等教育和中職教育五年累計(jì)培養(yǎng)學(xué)生400多萬(wàn)人，為各行各業(yè)輸送了大量專業(yè)人才和技術(shù)技能人才，我省高校共獲得省部級(jí)以上獎(jiǎng)項(xiàng)2400項(xiàng)，占全省一半以上，轉(zhuǎn)化應(yīng)用科技成果5.4萬(wàn)項(xiàng)，轉(zhuǎn)化率達(dá)58%，貢獻(xiàn)出全省80%以上的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果。我省教育總體發(fā)展水平達(dá)到世界中上高等收入國(guó)家水平，教育強(qiáng)省和現(xiàn)代化建設(shè)向前跨了一大步。教育事業(yè)的大發(fā)展，極大地提高了人的素質(zhì)，有力地推動(dòng)了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇作出了重大貢獻(xiàn)。
省級(jí)教育財(cái)政面臨的突出問題
“十二五”期間，我國(guó)出現(xiàn)、現(xiàn)在正延續(xù)著的政治新生態(tài)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，積極而深刻地影響并改變著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。省級(jí)教育財(cái)政在新形勢(shì)下要積極服務(wù)于統(tǒng)籌做好教育改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化，需要認(rèn)真研究省級(jí)教育財(cái)政面臨的突出問題。
一是對(duì)教育投入的認(rèn)識(shí)步入誤區(qū)
對(duì)教育投入的認(rèn)識(shí)在中央層面不是問題。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)作出的《決定》中指出“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”，這是十分正確和必要的。兩年后的2015年12月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議表決通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)教育法>的決定》，修訂后的《教育法》就教育投入問題保留了“三個(gè)增長(zhǎng)”和“兩個(gè)提高”，“三個(gè)增長(zhǎng)”中的第一個(gè)就是“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”。這說明國(guó)家對(duì)重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)清理之后，確定了教育投入不是一般的重點(diǎn)支出，而是必須優(yōu)先投入、重點(diǎn)保障的特殊的重點(diǎn)支出，所以必須繼續(xù)與財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅掛鉤。但是這樣的認(rèn)識(shí)，由于種種原因，還沒有在地方層級(jí)形成共識(shí)，一些地方、一些部門的同志表示，《教育法》關(guān)于教育投入的第一個(gè)增長(zhǎng)做不到，不可持續(xù)，有的甚至出臺(tái)文件明確“一律不掛鉤”。這些情況的產(chǎn)生，從表象上看，是有些同志認(rèn)為我國(guó)的教育投入達(dá)到了4%目標(biāo)，這些年對(duì)教育投入不少了，教育有了很大的發(fā)展，應(yīng)該“歇歇腳、讓讓路”了，沒有認(rèn)識(shí)到教育發(fā)展取得的成績(jī)離基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化還有很大差距，4%只是教育投入的階段性目標(biāo)，要在2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，教育投入這一重要保障條件不能松勁，還要加大力度繼續(xù)增長(zhǎng)。進(jìn)一步看，是有些同志尚未能完整準(zhǔn)確地理解和執(zhí)行黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中關(guān)于重點(diǎn)支出的有關(guān)表述，沒有把十八屆三中全會(huì)《決定》和新修訂的《教育法》的相關(guān)部分聯(lián)系起來學(xué)習(xí)、理解、執(zhí)行。
二是對(duì)教育投入的安排增幅下降
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我省財(cái)政收入增幅收窄，以前的兩位數(shù)增長(zhǎng)降為了個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)，而財(cái)政在保障民生各項(xiàng)重點(diǎn)支出、加強(qiáng)宏觀調(diào)控、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面仍需加大支出，財(cái)政收支矛盾日益突出，加之上面所提教育投入法定增長(zhǎng)要求在有些地方未能引起足夠重視、成為剛性要求，教育投入安排受到了影響。“十二五”時(shí)期我省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量雖然持續(xù)增加，但增幅下降明顯，五年的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增幅分別為27.44%、21.27%、10.47%、6.03%和8.76%。公共財(cái)政教育支出占公共財(cái)政預(yù)算支出的比例分別為17.73%、19.11%、18.74%、17.53%和16.75%，兩組數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的都是在2011年、2012年的高位數(shù)后連年下降的態(tài)勢(shì)。從省級(jí)教育財(cái)政主要要保障的省屬高校來看，財(cái)政投入還有差距。2015年我省省屬高校生均財(cái)政撥款實(shí)際支出為17765元，與同在江蘇辦學(xué)的部屬高校的27346元比，生均低了9581元，在全國(guó)位列第11位。從各個(gè)教育階段生均財(cái)政撥款基準(zhǔn)定額水平來看，雖然我省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但有的還比較低，如學(xué)前教育生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款基準(zhǔn)定額為200元，小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款基準(zhǔn)定額還停留在2014年700元、1000元的水平上，我省2015年幼兒園、小學(xué)、初中的生均財(cái)政撥款實(shí)際支出在全國(guó)分別位居第17、第8和第5位。
三是對(duì)教育投入的研究存有盲點(diǎn)
(1)對(duì)教育投入需求缺乏研究。主要是如何科學(xué)合理地研究確定我省教育財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重的基點(diǎn)和以后逐步提高的幅度：作為一個(gè)全國(guó)教育規(guī)模最大、地區(qū)間教育發(fā)展差距又較大的大省，按照法定的增長(zhǎng)要求，目前的教育經(jīng)費(fèi)安排和增長(zhǎng)情況與教育要在今后四年時(shí)間里率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)是否相應(yīng)?通過認(rèn)真研究編制中期教育投入預(yù)算，到2020年，全省教育經(jīng)費(fèi)每年應(yīng)該遞增的增幅是多少?如何使“三增長(zhǎng)”“一提高”從現(xiàn)在的軟性要求變?yōu)閯傂约s束，等等。
(2)對(duì)經(jīng)常性財(cái)政收入的口徑缺乏研究。經(jīng)常性財(cái)政收入的口徑最早見諸于2004年的《財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)一界定地方財(cái)政經(jīng)常性收入口徑的意見》(財(cái)預(yù)〔2004〕20號(hào))，這個(gè)口徑原則上包括3個(gè)方面的內(nèi)容，還后綴了一句“由于各地‘收支兩條線’改革進(jìn)度不一致，行政事業(yè)性收費(fèi)是否納入地方財(cái)政經(jīng)常性收入范圍，由各地財(cái)政部門與人大有關(guān)部門商定”。12年過去了，隨著財(cái)稅體制改革的深化，是否需要對(duì)口徑作出修訂?如何解決實(shí)際存在的一些地方確定財(cái)政經(jīng)常性收入彈性化、隨意化的問題?如何促使各級(jí)人大有效監(jiān)督財(cái)政經(jīng)常性收入的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，進(jìn)而保證教育財(cái)政撥款增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性?
(3)對(duì)教育投入實(shí)現(xiàn)的保障條件缺乏研究。即在科學(xué)合理地測(cè)算出實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化目標(biāo)所需的教育投入水平之后，投入需求賴以實(shí)現(xiàn)的保障條件是什么?我們常說的依法規(guī)、保運(yùn)轉(zhuǎn)、定標(biāo)準(zhǔn)、建機(jī)制、清欠債、立專項(xiàng)、入預(yù)算，如何使各級(jí)教育財(cái)政相關(guān)部門都能堅(jiān)持做到一以貫之?
(4)對(duì)生均培養(yǎng)成本缺乏研究。《教育法》和《高等教育法》等法律要求省級(jí)統(tǒng)籌制定省內(nèi)高等學(xué)校年經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措辦法，作為舉辦者和高等學(xué)?；I措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的基本依據(jù)，對(duì)于高校生均培養(yǎng)成本，還缺乏深入的研究。
四是對(duì)教育投入的責(zé)任有待厘清
國(guó)務(wù)院最近印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。該意見明確“逐步將義務(wù)教育、高等教育等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省(區(qū)、市)且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。”當(dāng)前需要厘清的是中央和地方對(duì)共同教育財(cái)政事權(quán)各自承擔(dān)多少責(zé)任。
(1)義務(wù)教育方面。2015年11月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕67號(hào))。國(guó)務(wù)院決定，建立統(tǒng)一的中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶?？傮w來看，中央財(cái)政較之以前在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)方面承擔(dān)的項(xiàng)目和比例有了明顯增加和提高。需要進(jìn)一步研究厘清的是地方難以全部承擔(dān)的責(zé)任和相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。比如，2014年12月習(xí)近平總書記視察江蘇后中央辦公廳回訪調(diào)研報(bào)告要求江蘇省和國(guó)家有關(guān)部門共同研究加大對(duì)流動(dòng)人口子女教育工作的支持。我省100多萬(wàn)名外來務(wù)工人員子女平等接受教育是我省教育發(fā)展的重點(diǎn)工作，做好這項(xiàng)工作需要解決教育資源不足的問題，即增建學(xué)校所需的土地指標(biāo)及基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、增加教師所需的編制及人員工資福利經(jīng)費(fèi)、增加學(xué)生所需的“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)。國(guó)家新建立的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制明確了中央和地方對(duì)第三項(xiàng)責(zé)任經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例，但前兩項(xiàng)的有關(guān)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例有待厘清，以實(shí)現(xiàn)更加合理、更為全面的義務(wù)教育資源(包括土地指標(biāo)、教師編制和相應(yīng)經(jīng)費(fèi))隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶。
(2)高等教育方面。2015年12月修訂后的《高等教育法》中明確：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育。”“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照教育法的規(guī)定，保障國(guó)家舉辦的高等教育的經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。”財(cái)政部、教育部在2015年11月印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，明確了中央高校的基本支出和項(xiàng)目支出兩大體系，但對(duì)地方高校的預(yù)算撥款制度則尚未作出原則性或框架性的指導(dǎo)。我省有普通高校141所(不包括40所獨(dú)立學(xué)院、二級(jí)民辦學(xué)院)，在校學(xué)生187萬(wàn)人。除了南京大學(xué)、東南大學(xué)等10所部屬高校之外，地方高校有131所，在校學(xué)生157萬(wàn)人，在全國(guó)各省(區(qū)、市)中擁有最多的高校和在校學(xué)生數(shù)，且地方高校中有不少是中央有關(guān)部委以前下放給我省的，面向全國(guó)招生。我省地方高校辦學(xué)質(zhì)量在全國(guó)走在同類高校前列。國(guó)內(nèi)外幾個(gè)著名大學(xué)排行榜都顯示，我省的蘇州大學(xué)、南京師范大學(xué)等6所高校進(jìn)入了我國(guó)百?gòu)?qiáng)大學(xué)行列;最新的金磚國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體大學(xué)排行榜顯示，中國(guó)大陸有52所高校上榜，其中我省地方高校有蘇州大學(xué)、南京醫(yī)科大學(xué)等5所入選。我省地方高校在我省乃至全國(guó)高等教育大眾化、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中作出了較大貢獻(xiàn)，省級(jí)財(cái)政在財(cái)力安排上優(yōu)先保障，做出了巨大努力。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)高等教育強(qiáng)省目標(biāo)的經(jīng)費(fèi)需求也對(duì)省級(jí)財(cái)政形成了很大壓力，存在不少困難。因此，對(duì)體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨區(qū)域提供教育服務(wù)且辦學(xué)質(zhì)量不斷提升特性明顯的地方高校，中央和地方在基本支出、項(xiàng)目支出和獎(jiǎng)補(bǔ)支出等方面需承擔(dān)的責(zé)任和經(jīng)費(fèi)比例也有待厘清，以利于推進(jìn)我省高水平大學(xué)建設(shè)，促進(jìn)我省實(shí)現(xiàn)從高等教育大省到高等教育強(qiáng)省的歷史性跨越，為國(guó)家建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科、增強(qiáng)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力作出貢獻(xiàn)。
五是教育投入中民間投入成為弱點(diǎn)
“十二五”時(shí)期的五年，我省民間力量對(duì)各級(jí)各類學(xué)校的捐贈(zèng)及民辦學(xué)校舉辦方投入分別為17.96億元、18.89億元、12.38億元、11.0億元、6.48億元，占教育經(jīng)費(fèi)的比例分別為1.4%、1.2%、1.0%、0.7%、0.5%，這一組數(shù)據(jù)說明，我省民間力量對(duì)教育的投入原本就很少，現(xiàn)在還在逐年下降。這意味著原有的鼓勵(lì)民間力量投資教育政策的力度不夠，也說明教育部門和學(xué)校在實(shí)施政策和積極爭(zhēng)取方面所做的努力不夠。最近，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過了《關(guān)于修改<民辦教育促進(jìn)法>的決定》，根據(jù)該決定，修改后的《民辦教育促進(jìn)法》將于2017年9月1日起施行。此次修改，明確了對(duì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題，這就擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展空間，明確了民辦教育的發(fā)展形式，也有利于政府加大扶持力度，落實(shí)差別化的扶持政策，促進(jìn)非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類民辦學(xué)校各安其位、健康發(fā)展，也必定會(huì)有利于加大民間力量對(duì)教育的投入，提高教育投入中民間投入的比例。為了貫徹落實(shí)好修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》，省級(jí)教育財(cái)政各有關(guān)部門需在認(rèn)真學(xué)習(xí)研究的基礎(chǔ)上，盡早為省政府因地制宜制定地方層面鼓勵(lì)民間力量興辦教育的政策文件和具體實(shí)施辦法提供參考意見。
六是對(duì)教育投入的管理相對(duì)落后。近年來，我省有關(guān)部門通過對(duì)部分教育部門和學(xué)校的巡視、審計(jì)、督導(dǎo)、檢查，發(fā)現(xiàn)有些教育部門和學(xué)校在重大經(jīng)濟(jì)決策、基建項(xiàng)目管理、“三公經(jīng)費(fèi)”管理、專項(xiàng)資金管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、部門(學(xué)校)預(yù)算管理、財(cái)會(huì)基礎(chǔ)管理等方面存在違反財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和政策制度的問題，有的還相當(dāng)嚴(yán)重，教育財(cái)務(wù)管理水平落后于教育治理現(xiàn)代化的要求。產(chǎn)生這些問題的主要原因有：
(1)管理責(zé)任不落實(shí)。有的教育行政部門和學(xué)校的主要領(lǐng)導(dǎo)重業(yè)務(wù)輕財(cái)務(wù)，全面履行落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主體意識(shí)淡薄。
(2)管理隊(duì)伍不專業(yè)。有的教育行政部門和學(xué)校主管財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人、具體經(jīng)辦人，既沒有財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)背景，又沒有財(cái)務(wù)工作實(shí)踐經(jīng)歷。為解決地方高校分管領(lǐng)導(dǎo)不專業(yè)、不適應(yīng)的問題，我省從2014年起至今共向7所高校委派了總會(huì)計(jì)師(副校級(jí))，占地方本科高校數(shù)的16.7%，還有35所本科高校和89所高職高專院校尚未委派。此外，我廳會(huì)同省財(cái)政廳于今年上半年對(duì)53所高校和兩所中專學(xué)校進(jìn)行《會(huì)計(jì)法》執(zhí)法情況檢查，發(fā)現(xiàn)有14所高校財(cái)務(wù)處長(zhǎng)沒有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書，有15所高校會(huì)計(jì)人員數(shù)量占在職教職工人數(shù)比例低于1%。類似情況在一些市縣教育行政部門和所屬學(xué)校更為突出;(3)管理方式較落后。我們已身處大數(shù)據(jù)時(shí)代，但是我省各級(jí)教育行政部門和各類學(xué)校的財(cái)務(wù)管理工作還普遍停留在計(jì)算機(jī)眾多功能子系統(tǒng)應(yīng)用階段，落后于教育現(xiàn)代化、教育信息化的要求，使用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大限度的數(shù)據(jù)共享和綜合利用的教育財(cái)務(wù)管理信息化系統(tǒng)建設(shè)工作還沒有開啟。
解決問題的思路
上述省級(jí)教育財(cái)政存在的突出問題有些是共性問題，有些則是我省存在的個(gè)性問題。解決這些問題有以下思路：
1. 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)凝聚合力是根本。解決認(rèn)識(shí)問題，很有必要重溫鄧小平同志關(guān)于教育的講話，很有必要認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于教育的論述。鄧小平同志說：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要注意教育和科學(xué)技術(shù)。否則，我們已經(jīng)耽誤了二十年，影響了發(fā)展，還要再耽誤二十年，后果不堪設(shè)想。我們要千方百計(jì)，在別的方面忍耐一些，甚至于犧牲一點(diǎn)速度，把教育問題解決好。”習(xí)近平總書記說：“我們中國(guó)將堅(jiān)定不移地實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，始終要把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略位置，不斷加大投入，努力發(fā)展全民教育、終身教育，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，努力讓每個(gè)孩子享有受教育的機(jī)會(huì)，努力讓人民享有更好、更公平的教育，從而獲得發(fā)展自身、奉獻(xiàn)社會(huì)、造福人民的能力。”鄧小平同志和習(xí)近平總書記的講話都強(qiáng)調(diào)了教育的特殊重要性，都體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)教育工作、對(duì)教育投入的高度重視。通過學(xué)習(xí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)部門一定會(huì)在教育投入問題上統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成合力，不斷加大教育投入，為教育現(xiàn)代化建設(shè)的順利推進(jìn)提供必要的財(cái)力保障。解決認(rèn)識(shí)問題，還要有非常之策。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江同志親自帶隊(duì)對(duì)部分省(區(qū)、市)《職業(yè)教育法》執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，體現(xiàn)了重視，作出了示范。如果各級(jí)人大都能自覺對(duì)本地落實(shí)修訂后的《教育法》情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，必定會(huì)促進(jìn)地方黨委政府和相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)教育、對(duì)教育投入進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)。
2. 落實(shí)責(zé)任加強(qiáng)管理是要?jiǎng)?wù)。爭(zhēng)取投入和加強(qiáng)管理是教育財(cái)政工作的永恒主題。在教育投入不斷增加的情況下，尤為重要的是加強(qiáng)管理，提高水平。為此，各級(jí)教育行政部門和各類學(xué)校要全面落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立健全財(cái)務(wù)治理體制和運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)、政府采購(gòu)、收入支出及會(huì)計(jì)核算管理，大力推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)，全面加強(qiáng)預(yù)算管理，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)管理各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和責(zé)任追究，加快推進(jìn)教育財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)，探索實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等與教育財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的現(xiàn)代化管理模式，加快實(shí)現(xiàn)教育財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化、精細(xì)化，確保教育投入的每一分錢都花在提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的刀刃上，以教育投入使用的優(yōu)秀績(jī)效，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，確保黨和政府及人民群眾滿意。
3. 建設(shè)隊(duì)伍強(qiáng)身健體是關(guān)鍵。打鐵還得自身硬。教育行政部門和各類學(xué)校肩負(fù)著發(fā)展教育事業(yè)和履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任兩大重任，針對(duì)目前不少教育部門和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的認(rèn)識(shí)、重視不到位，履行職責(zé)的能力較弱，管理水平落后的狀況，教育系統(tǒng)急需加快打造一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、視野開闊、作風(fēng)過硬的教育財(cái)務(wù)隊(duì)伍。從我省實(shí)際出發(fā)，建議：第一，明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任。由省委組織部會(huì)同省教育工委、省審計(jì)廳聯(lián)合制定印發(fā)《江蘇省教育行政部門和學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，并由各級(jí)組織部門會(huì)同審計(jì)、財(cái)政部門對(duì)各級(jí)教育行政部門和各類學(xué)校的主要領(lǐng)導(dǎo)及分管領(lǐng)導(dǎo)分層進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任專題培訓(xùn)，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容要求、懲戒措施及案例分析講清、講深、講透，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的意識(shí)和能力。培訓(xùn)時(shí)間不少于兩周，培訓(xùn)考核情況歸入干部檔案。第二，依法配好干部。各級(jí)教育行政部門和學(xué)校要高度重視財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，充分尊重財(cái)務(wù)工作的專業(yè)性、特殊性和重要性，將財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)納入部門和學(xué)校干部和專業(yè)人才培養(yǎng)建設(shè)規(guī)劃，切實(shí)提高專業(yè)化水平。要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》和財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的指導(dǎo)意見》的要求，配齊配足配好財(cái)會(huì)干部。第三，建立高?？倳?huì)計(jì)師制度。我省應(yīng)對(duì)7所高校委派總會(huì)計(jì)師工作進(jìn)行調(diào)研總結(jié)，加快制定印發(fā)《江蘇省省屬高?？倳?huì)計(jì)師管理辦法》，對(duì)高?？倳?huì)計(jì)師的級(jí)別、任期、考察任免程序、選拔任用條件、主要職責(zé)、工作權(quán)利、監(jiān)督考評(píng)、責(zé)任追究等作出制度性安排。在此基礎(chǔ)上，加快向其他省屬高校特別是本科高校委派總會(huì)計(jì)師的工作進(jìn)程。
作者簡(jiǎn)介
倪道潛，江蘇省教育廳原副廳長(zhǎng)。
