前不久，世界一流大學(xué)和一流學(xué)科(簡稱“雙一流”)建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單公布，引起了社會各界的熱烈討論，有關(guān)高等教育的投入問題再次成為熱點(diǎn)。
眾所周知，自改革開放以來，我國高等教育事業(yè)取得了長足發(fā)展，財政投入力度不斷增大，與高等教育相關(guān)的各項政策陸續(xù)出臺，使得我國高等教育財政發(fā)展在管理主體、籌資渠道和投入重點(diǎn)上，都發(fā)生了顯著的變化。筆者梳理了1983年至2012年全國政協(xié)會議上的教育類提案，并結(jié)合教育財政的投入機(jī)制改革，試圖從一個新視角去理解我國高等教育財政的變化路線圖。
政協(xié)提案：高教與義教“錯峰”出現(xiàn)
據(jù)筆者統(tǒng)計，1983年至2012年的9015條教育類全國政協(xié)提案中，涉及普通高等教育的共2653條。上世紀(jì)90年代以來，全國政協(xié)的教育類提案數(shù)量迅速上升，從每年170條左右上升到523條。與此同時，與高等教育相關(guān)的提案數(shù)量也呈上升趨勢，但與教育類提案相比，變動趨勢相對平緩，1986年和2000年為兩個較為明顯的提案高峰。1998年之后，與高等教育相關(guān)的提案占比開始出現(xiàn)下降趨勢，在2006年達(dá)到谷底后整體趨于平穩(wěn)，每年占比在25%左右。
結(jié)合教育財政體制的變遷來看，具體而言，1986年《義務(wù)教育法》出臺后，此時教育類提案的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向了義務(wù)教育。這個時期內(nèi)，義務(wù)教育財政體制發(fā)生著重大變化。與高等教育相關(guān)的提案占比則開始迅速下降，到1995年已經(jīng)下降至歷史最低，為27.32%。上世紀(jì)80年代初及之前，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要由地方負(fù)責(zé)和管理，但是從1986年起，《義務(wù)教育法》確定了“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的原則，同時教育事業(yè)費(fèi)和基建費(fèi)用規(guī)定為“由國務(wù)院和地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”，開始逐步強(qiáng)調(diào)中央財政對義務(wù)教育的財政責(zé)任。之后，愈來愈多的提案開始關(guān)注義務(wù)教育。
進(jìn)入上世紀(jì)90年代，國家明確提出了教育經(jīng)費(fèi)的達(dá)標(biāo)概念：在1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出了“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。自1994年開啟了分稅制改革后，至2000年間，與高等教育相關(guān)的提案增長速度比義務(wù)教育略快，其間出臺了《高等教育法》以及一系列的重點(diǎn)投入政策，即“211工程”和“985工程”。而此時的義務(wù)教育，雖然在1995年出臺的《教育法》中規(guī)定了縣鄉(xiāng)兩級政府要“分級統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)教育”，仍是將鄉(xiāng)級政府作為農(nóng)村義務(wù)教育的主要承擔(dān)者，中央財政的作用并不明顯，義務(wù)教育的相關(guān)提案相較而言顯得并不激烈。
2000年后，與高等教育相關(guān)的提案持續(xù)下降，占比從1998年的41.2%一路下跌至2006年的25.23%，而與義務(wù)教育相關(guān)的提案數(shù)量卻不斷上升。占比在同時期內(nèi)從20.86%上升至51.75%，二者趨勢出現(xiàn)明顯反差。
究其原因，2001年農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革為“分級管理，以縣為主”，但并沒有將支出責(zé)任具體化。此后，要求中央財政對義務(wù)教育投入的提案不斷增加。2006年修訂了《義務(wù)教育法》，確立了“明確各級責(zé)任，中央地方分擔(dān)，經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，并全面推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策。2006年和2008年先后實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市的免費(fèi)義務(wù)教育，相關(guān)提案才開始有所減少。中央承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)來自中央財政在分稅制后的宏觀調(diào)配能力的增強(qiáng)，即財政收入增速的加快、稅權(quán)的上收以及轉(zhuǎn)移支付體系的逐步完善。
2006年之后，與高等教育相關(guān)的提案數(shù)量開始穩(wěn)步增長，但是由于總體提案數(shù)目的增加，占比基本保持在28%左右，其中仍有大量要求中央財政對地方高校予以財政扶持的提案。另外，與職業(yè)教育相關(guān)的提案激增，在2011年達(dá)到最高的37條，涉及農(nóng)村職教與資助免費(fèi)政策的提案占比大幅提高，地域訴求類提案也不斷增加。這些都表明隨著中央財政的調(diào)控能力增加，為不同教育層級、基層教育事業(yè)的發(fā)聲越來越多。
1983年～1994年：下放自主權(quán)+多渠道籌資
為了更加清晰地呈現(xiàn)高教財政體制的變遷，筆者將分時期對高教財政體制和政協(xié)提案的相關(guān)特點(diǎn)作分析。
上世紀(jì)80年代以前，由于宏觀政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生的劇烈變化，我國高等教育的管理模式，也在“塊塊為主”“以條為主”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的模式中不斷調(diào)整。改革開放后，伴隨著我黨的工作重心轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”上，教育成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。
1985年出臺的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，指出政府有關(guān)部門對高等學(xué)校“統(tǒng)得過死”，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力，因此要“在加強(qiáng)宏觀管理的同時，堅決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。于是，為調(diào)動各級政府辦學(xué)的積極性，提出了“實(shí)行中央、省(自治區(qū)、直轄市)、中心城市三級辦學(xué)的體制”。在1986年3月國務(wù)院發(fā)布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》中，進(jìn)一步明確了對于高校的管轄權(quán)，即在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，國家教委直接管理少數(shù)高校、有關(guān)部委管理其直屬高校，省(自治區(qū)、直轄市)政府負(fù)責(zé)管理本地區(qū)內(nèi)的高等學(xué)校等，自此我國高等教育的管理體制走向重大變革時期。
管理體制的變化必然會引起財政投入方式的轉(zhuǎn)變。上世紀(jì)80年代以前的高等教育，即便是在分權(quán)時期，也一直秉承著以國家投入為主的單一經(jīng)費(fèi)籌措模式。結(jié)合“劃分收支、分級包干”的宏觀財政體制，從1980年起，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)由各級地方政府統(tǒng)籌安排，即形成了“包干使用、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用、自求平衡”的投入原則。此外，由于需要快速發(fā)展，《決定》允許高校收取委托培養(yǎng)與自費(fèi)生的學(xué)費(fèi)，以及與外單位合作等，開啟了高校得以自籌經(jīng)費(fèi)的歷史，并在上世紀(jì)90年代初期形成了以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制。
但是，在全國政協(xié)的教育類提案中，筆者發(fā)現(xiàn)，關(guān)于要求擴(kuò)大高等教育自主權(quán)以及多渠道籌資的相關(guān)提案非常有限。在1983年至2012年的30年間，兩者之和占所有高等教育類提案的2.04%。
高教自主權(quán)的擴(kuò)大和管理權(quán)限的下放，以及籌資模式的多元化，鮮有來自地方政府和高校的訴求，但自從在政策上打開了多元籌資的通道，要求國家財政予以支持的提案就明顯減少了，這些都體現(xiàn)了簡政放權(quán)的思路。
1995年～2005年：快速崛起的重點(diǎn)高校
1985年的《決定》為“中央部屬高校”和“地方高校”的分離提供了依據(jù)，這體現(xiàn)在：一是對“成績卓著的學(xué)校給予榮譽(yù)和物質(zhì)上的重點(diǎn)支持”，二是有計劃地建設(shè)一批重點(diǎn)學(xué)科，以增強(qiáng)科學(xué)研究的能力，培養(yǎng)高質(zhì)量的專門人才，而“重點(diǎn)學(xué)科比較集中的學(xué)校，將自然形成既是教育中心，又是科學(xué)研究中心”。但是在1994年之前，并沒有任何涉及重點(diǎn)大學(xué)建設(shè)工程的提案。
進(jìn)入上世紀(jì)90年代，國家明確指出了要“有重點(diǎn)地辦好一批大學(xué)”，并于1993年正式啟動“211工程”。 “211工程”所需的建設(shè)資金采取國家、部門、地方和高等學(xué)校共同籌集的方式解決。涉及“211工程”的相關(guān)教育類提案出現(xiàn)在1995年至2008年間，共20條。1995年，15所首批“211工程”大學(xué)產(chǎn)生，1996年提案隨即上升到歷史最高，為4條，此后不斷出現(xiàn)要求增列某所高?；蚰车貐^(qū)高校為“211工程”學(xué)校，共17條，其他3條則是要求給已納入名單高校增加財政支持的提案。2008年后，相關(guān)提案變?yōu)?，這一年也是最后一批“211工程”高校的進(jìn)入時間。
“985工程”是繼“211工程”后，對我國高等教育發(fā)展的又一強(qiáng)大推動力。1999年，“985工程”正式啟動建設(shè)，第一期的投資標(biāo)志是自1999 年連續(xù)3年向北京大學(xué)和清華大學(xué)各投入18億元。2004年出臺了《2003—2007年教育振興行動計劃》和《教育部、財政部關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“985工程”建設(shè)項目的意見》，前后共39所高校進(jìn)行二期建設(shè)。但是在政協(xié)提案中，關(guān)于要求納入“985工程”的提案并不多，僅有兩條，都出現(xiàn)在2004年，與政策的出臺密切相應(yīng)。值得注意的是，在2011年官方強(qiáng)調(diào)不再增加“211工程”和“985工程”后，相關(guān)提案變?yōu)?。
另外，由于“211工程”和“985工程”僅涵蓋了100余所重點(diǎn)高校，并獲得了巨額的財政支持，但其他大量高校并沒有得到類似的支持。因此，雖然1998年之后要求增加高教財政投入的提案占比有所降低，但是絕對比例仍然很高，穩(wěn)定在20%～25%左右。
可見，全國政協(xié)的提案與重點(diǎn)高校的政策發(fā)布和落實(shí)有著較強(qiáng)的周期性——官方出臺重點(diǎn)投入的政策后，政協(xié)里的回應(yīng)包括兩個方面：一是要求將部分地方高校加入“211工程”或“985工程”項目;二是要求對未進(jìn)入重點(diǎn)扶持名單的高校增加財政扶持。
2005年～2012年：化解債務(wù)+增加普通高校經(jīng)費(fèi)
高等教育的多渠道籌資模式，在上世紀(jì)90年代逐步完善，逐步形成了以“財、費(fèi)、稅、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等為內(nèi)容的多元化投資格局，與之相伴的是高等學(xué)校的擴(kuò)招。
從經(jīng)費(fèi)供給上，一方面，由多所高校合并而成的新學(xué)校，其基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)大多按2000年左右合校初期核定的平均撥款額度撥付，導(dǎo)致這些學(xué)校來自中央的撥款極其有限;另一方面，在高等教育大眾化背景下，為了不增加受教育者的成本負(fù)擔(dān)，高校學(xué)生學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要求保持在2000年水平，不得提高。于是，財政資金和學(xué)費(fèi)收入無法滿足高校擴(kuò)建的需求，許多高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金則通過銀行貸款的途徑去解決。根據(jù)全國政協(xié)2007年5月公布的數(shù)據(jù)，當(dāng)時全國高校貸款總額已達(dá)2500億元，沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)使很多高校時刻面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險。
在這個時期全國政協(xié)的教育類提案中，共有27條與化解債務(wù)相關(guān)，其中，2005年之前僅出現(xiàn)過兩條，但是隨著還貸高峰的到來，自2006年起相關(guān)提案快速增加，并在2008年和2009年迎來了化解債務(wù)提案的高峰年——16條提案占高等教育類提案總數(shù)的59.26%。
為了化解高校債務(wù)風(fēng)險，財政部、教育部先后發(fā)布了《關(guān)于啟動中央高校減輕債務(wù)風(fēng)險試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān) 化解高校債務(wù)風(fēng)險的意見》，陸續(xù)啟動了中央和地方高校債務(wù)化解工作，提出了“誰貸款、誰償還”的原則，同時規(guī)劃和協(xié)調(diào)省教育廳、財政廳等各單位共同推動以高校自籌和財政支持相結(jié)合的模式化解債務(wù)負(fù)擔(dān)。相關(guān)政策出臺后，化解高校債務(wù)的提案從2010年開始下降，2011年僅有1條相關(guān)提案，2012年降為0。
另外，“211工程”和“985工程”的重點(diǎn)政策導(dǎo)致了全國教育資源配置和辦學(xué)質(zhì)量的不平衡。一般院校獲得的機(jī)會少，要求增加財政投入的相關(guān)提案在2008年、2009年和2010年分別達(dá)到了39條、35條和32條，為歷史最高值。
2010年，中央開始增加對地方高校的投入，一是中央財政設(shè)立地方高校發(fā)展的專項資金，以支持地方高校的重點(diǎn)發(fā)展和特色辦學(xué)，二是采用“以獎代補(bǔ)”的方式對地方高校生均經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支持。此項政策出臺后，2011年相關(guān)提案下降至26條，但2012年又迅速上升到39條。同年，“2011計劃”實(shí)施，通過“競爭”和“輪換”的機(jī)制方可讓更多高校參與其中，其投入也覆蓋了非重點(diǎn)大學(xué)。
和前20年的高等教育財政政策的出臺有所不同，2005年以來，不管是化解高校債務(wù)還是增加對地方普通院校的支持，都是先體現(xiàn)在政協(xié)提案中，而后才有政策的出臺和實(shí)施。
2005年～2012年：提案對高教財政政策影響力增大
30年來的高等教育財政政策的演變及其在全國政協(xié)提案中的反映，總的來說呈現(xiàn)了兩大特點(diǎn)：
第一，高等教育與義務(wù)教育提案的錯峰出現(xiàn)。1986年《義務(wù)教育法》出臺后，與義務(wù)教育相關(guān)的提案數(shù)量上升，高等教育的占比則有所下降。在1994年分稅制改革后，隨著中央的調(diào)控能力增強(qiáng)，《高等教育法》以及“211工程”和“985工程”等重點(diǎn)投入政策的出臺，與高等教育相關(guān)的提案開始增加。進(jìn)入新世紀(jì)，與高等教育相關(guān)的提案持續(xù)下降，而義務(wù)教育的數(shù)量則不斷上升，其間明確了中央對義務(wù)教育的投入責(zé)任，并于2006年起實(shí)施義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。2006年之后，與高等教育的相關(guān)提案又開始逐步增加。
第二，從“政策先于提案”到“提案先于政策”。在早期的與高等教育相關(guān)的提案數(shù)據(jù)中，相關(guān)重大政策的發(fā)布都是先有政策，隨后政協(xié)提案才會跟進(jìn)，包括下放高校自主權(quán)和允許高校采取多渠道模式進(jìn)行籌資。上世紀(jì)90年代中后期開始，高校的重點(diǎn)扶持政策鋪開，后有不少提案參與討論，要求進(jìn)入“名單”或增加財政投入，“名單”也確實(shí)有所增加。2005年后，不管是化解高等學(xué)校債務(wù)還是增加對地方普通院校的支持，都是先體現(xiàn)在政協(xié)提案中，而后才有政策的出臺和實(shí)施。
以上兩大特點(diǎn)表明，宏觀財政體制的變化影響著各級各類教育的財政投入方式及不同時期的提案重點(diǎn)。在高等教育領(lǐng)域，隨著時間的推移，通過政協(xié)提案中的利益訴求，國家的相關(guān)政策也會隨之發(fā)生調(diào)整。
(作者張文玉為北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所博士生，作者王江璐為北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所博士后)
