《中華人民共和國政府采購法》頒布實施20周年以來，政府采購在優(yōu)化營商環(huán)境、促進反腐倡廉、推動政府治理、實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標等方面，作出了積極貢獻。但在這期間，有關(guān)綜合評分法和最低評標價法的優(yōu)劣之爭卻持續(xù)不斷。
在法規(guī)層面，兩者各有各的適用范圍，政府采購的招標評標方法分為綜合評分法和最低評標價法，兩者的適用范圍，《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）及《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）都有明確規(guī)定，即技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法。但在實際執(zhí)行層面，綜合評分法被過分偏好，存在濫用情況。
本文通過對綜合評分法被偏好的原因、最低評標價法適用情況以及優(yōu)缺點分析，結(jié)合政府采購需求編制、履約驗收，進一步分析探討如何趨利避害，最大程度發(fā)揮最低評標價法的優(yōu)勢。
綜合評分法被過分偏好的原因
在一般情況下，采購人對綜合評分法有較大的偏好，筆者認為主要存在以下四個方面原因。
第一，采購人普遍認為，綜合評分法通過對供應(yīng)商投標報價、技術(shù)或服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等因素綜合評比，有利于選出綜合質(zhì)量好的產(chǎn)品或服務(wù)，而最低評標價法單一對供應(yīng)商報價進行評比，更容易造成價格方面的惡性競爭，從而影響最終的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量。
第二，出于各種原因，采購人可能對某些供應(yīng)商或者具體品牌產(chǎn)品存在偏好。綜合評分法存在較多可操控因素，采購人能夠依據(jù)自身對供應(yīng)商或具體品牌產(chǎn)品的偏好，量身定做評分標準，從而使自己“傾心”的供應(yīng)商或者產(chǎn)品更容易中標。量身定做的評分標準必然存在歧視性、排他性等因素，但當這些因素作為軟性約束的評分因素分散開來時，相比作為采購需求的實質(zhì)性要求，更具模糊性、隱秘性，更不易被供應(yīng)商察覺或駁斥，進而被質(zhì)疑、投訴。
第三，采購人預(yù)算編制與實際需求往往存在較大差距，綜合評分法淡化供應(yīng)商投標競爭對價格競爭的敏感性，從而擴大利潤空間，這些利潤空間結(jié)合綜合評分的可操作空間，最終可能成為采購人的尋租空間。
第四，在當前的財政預(yù)算支付體系下，采購人節(jié)約預(yù)算資金的動力不足，接近預(yù)算金額的采購結(jié)果更符合采購人的實際利益；加之較多采購人編制采購需求的能力有限，采用最低評標價法，更容易導致采購到不滿足自身實際需求的產(chǎn)品或者劣質(zhì)產(chǎn)品，所以就寄希望于采用綜合評分法淡化價格競爭，通過綜合評比各項因素在一定程度上可彌補采購需求的自身缺陷。
在筆者看來，《實施條例》及87號令對最低評標價法適用范圍的表述為“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一”，該表述比較籠統(tǒng)，且標準是否統(tǒng)一的界限也比較模糊，缺乏明確的判定以及示例，導致綜合評分法被過度使用，造成的結(jié)果是，但凡是公開招標項目，基本上都采用綜合評分法。
最低評標價法適用范圍
《政府采購需求管理辦法》第十九條提到“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一的采購項目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價或者固定單價的定價方式”。對于“以價格作為授予合同的主要考慮因素”的規(guī)定，業(yè)界存在三種不同的觀點：一是認為評分標準應(yīng)當采用最低評標價法，二是認為評分標準中價格分比重應(yīng)當超過50%，三是認為評分標準中應(yīng)該適當提高價格分，但無需硬性規(guī)定比例。對此，筆者認為，“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標準統(tǒng)一”可以看作是對最低評標價法適用范圍“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一”的進一步描述，不然，該規(guī)定就與《實施條例》及87號令“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法”的規(guī)定矛盾。
最新發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）第六條指出，“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目應(yīng)當納入集中采購目錄”；其第四十六條進一步明確“通用貨物、服務(wù)，內(nèi)容單一、方案簡單的小型工程的招標采購，一般采用最低評審價法”。這里的最低評審價法和現(xiàn)行規(guī)定的最低評標價法是否相同，不得而知，筆者認為，兩者應(yīng)該是同一種方法。再結(jié)合“技術(shù)、服務(wù)等標準統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當采用最低評標價法”的現(xiàn)行規(guī)定來看，可以理解為通用貨物、服務(wù)一般情況下應(yīng)當納入集中采購目錄，而納入集中采購目錄的項目一般情況下應(yīng)當采用最低評標價法。從《征求意見稿》來看，最低評標價法的適用范圍將會進一步明確，未來可能會有更多的項目，尤其是集中采購目錄內(nèi)的采購項目，被限定采用最低評標價法。
最低評標價法的優(yōu)勢和劣勢
筆者認為，采用最低評標價法的優(yōu)勢主要包括以下四個方面。
第一，最低評標價法簡單明確。以價格作為唯一標準，一方面，可以有效減少評分的可操作空間以及尋租空間；另一方面，可以有效降低評標過程中評委的自行裁量空間，有利于規(guī)范采購主體的采購行為，體現(xiàn)政府采購的公平公正。
第二，在最低評標價法中，價格是供應(yīng)商唯一的競爭因素，在合理范圍內(nèi)，價低者中標，通過投標供應(yīng)商在價格上的競爭，可以有效節(jié)約財政資金。另外，通過對預(yù)算及中標金額的統(tǒng)計分析，可以為提高預(yù)算編制的精確度提供更為可靠的依據(jù)。
第三，最低評標價法可以激發(fā)供應(yīng)商在滿足采購人需求質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上，通過改進生產(chǎn)工藝、管理水平等，盡可能降低生產(chǎn)或服務(wù)成本，朝著質(zhì)優(yōu)價廉的方向努力，在提高企業(yè)核心競爭力以及整體社會效益方面優(yōu)勢明顯。
第四，政府采購的實質(zhì)是市場競爭機制與財政支出管理的有機結(jié)合，優(yōu)質(zhì)的政府采購可以促進社會資源優(yōu)化配置和高效利用。在市場經(jīng)濟條件下，價格對資源配置起基礎(chǔ)性作用，價格機制是市場競爭最重要的機制。所以，采用最低評標價法，可以有效發(fā)揮政府采購促進社會資源優(yōu)化配置的作用。
顧名思義，最低評標價法的特點就是評價格，簡單明確，但這也正是采購人普遍認為最低評標價法的缺陷所在：評審因素過于單一，容易造成投標供應(yīng)商惡性競爭，過低價格中標，致使供應(yīng)商在履約時“偷工減料”，降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量。
最大程度發(fā)揮最低評標價法的優(yōu)勢
最低評標價法雖然更可能但并不必然造成上述負面結(jié)果，該有的問題，即使采用綜合評分法，在各種不當利益的驅(qū)動下，依舊存在。實際上，政府采購的整個過程是一個相互聯(lián)系、相互影響、相對統(tǒng)一的過程，在合理選擇評審方法尤其是選擇最低評標價法時，配套以科學合理的采購需求，以及嚴格的履約驗收機制，就能有效避免大家擔心的問題，使整個政府采購質(zhì)量得以提升。筆者認為，要從以下兩個方面入手。
一方面，采購人應(yīng)該樹立采購主體責任意識，加強對科學編制采購需求的重視，主導采購需求編制。一是提高自身編制采購需求的能力素質(zhì)，培養(yǎng)相關(guān)人才隊伍。認真學習相關(guān)法律法規(guī)，積極參與政府采購的各項研討及培訓活動，尤其是認真學習《政府采購需求管理辦法》，并嚴格貫徹實施。二是重視采購需求調(diào)研。結(jié)合采購預(yù)算，通過內(nèi)部相關(guān)使用部門調(diào)研明確自身的實際使用需求，通過外部市場調(diào)研了解市場供給情況，必要時，就采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家意見，從而避免采購需求不當而導致采購來的產(chǎn)品或服務(wù)不能滿足實際需要，需要的功能沒有，不需要的功能卻存在。
另一方面，采購人應(yīng)該摒棄重過程輕履約的思想，加強對履約驗收的重視及貫徹執(zhí)行。一是提高認識，不能因為害怕重來或者造成項目延期而得過且過走形式，科學合理的采購需求通過履約驗收的嚴格把關(guān)，才能真正體現(xiàn)采購質(zhì)量，才不至于使得供應(yīng)商價格競爭的結(jié)果淪為劣質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。二是做好履約驗收方案，以第三方專業(yè)機構(gòu)和專家驗收為主要形式，依據(jù)項目具體特點，明確履約驗收的時間、程序、內(nèi)容和驗收標準等事項。三是做好履約驗收結(jié)果總結(jié)，政府采購是持續(xù)性、重復性的行為，對照履約驗收結(jié)果與實際招標需求的偏差進行總結(jié)分析，為下一次政府采購積累經(jīng)驗，可以有效提高自身政府采購質(zhì)量。
當然，政府采購主管部門應(yīng)當做好采購人需求調(diào)研以及履約驗收的督導和檢查，通過定期項目檢查以及不定期項目抽查相結(jié)合的方式，檢查采購人項目采購實際情況，規(guī)范采購人需求調(diào)研以及履約驗收方式方法。
當最低評標價法配合以高質(zhì)量的采購需求編制以及嚴格的履約驗收，才能最大程度發(fā)揮最低評標價法的優(yōu)勢。這里面的內(nèi)在邏輯如下：
其一，為了避免供應(yīng)商以惡性競爭謀取低價中標，尤其是采用最低評標價法時，87號令第六十條規(guī)定，“評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應(yīng)當將其作為無效投標處理”。但是，只有建立在科學合理的采購需求基礎(chǔ)上，評審專家才能有充分的依據(jù)對投標人的報價合理性進行準確判定。否則，該條規(guī)定將流于形式難以有效執(zhí)行，或者讓某些評審專家鉆了空子。
其二，通過嚴格的履約驗收把關(guān)每一次采購結(jié)果，對驗收不合格的供應(yīng)商嚴肅處理，長此以往可以凈化履約環(huán)境，有效消除投標供應(yīng)商的僥幸心理，對供應(yīng)商投機取巧或消極履約產(chǎn)生有效震懾；促使供應(yīng)商在最低評標價法下競標時，更多考慮自身的管理能力以及成本控制能力，而不是為謀取中標而肆意壓低報價。
（作者單位：廣西壯族自治區(qū)政府采購中心）
