政府采購(gòu)市場(chǎng)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金，以合同方式購(gòu)買用于滿足社會(huì)公共需要的貨物、工程和服務(wù)的重要場(chǎng)所。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，就必須規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序。為實(shí)現(xiàn)黨的二十大報(bào)告提出的“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”目標(biāo)，需要加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為的協(xié)同治理，全面提升政府采購(gòu)治理水平。
收益高、成本低是亂象之根源
2024年6月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府采購(gòu)領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》），針對(duì)當(dāng)前政府采購(gòu)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，開展三年行動(dòng)，以“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為工作主線，規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序?！缎袆?dòng)方案》是對(duì)2023年11月22日財(cái)政部、公安部和市場(chǎng)監(jiān)管總局下發(fā)《關(guān)于開展2023年政府采購(gòu)領(lǐng)域“四類”違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治工作的通知》的延續(xù)。
《行動(dòng)方案》將“四類”違法違規(guī)行為列為專項(xiàng)整治的重點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府采購(gòu)被視為“錢多人傻”，由此導(dǎo)致部分利益相關(guān)者產(chǎn)生違規(guī)的沖動(dòng)。例如，供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)，或是與其他供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)；為限制競(jìng)爭(zhēng)，采購(gòu)人設(shè)置差別歧視條款，甚至與供應(yīng)商相互勾結(jié)。此外，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)借機(jī)亂收費(fèi)從中漁利的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。為了徹底整頓和解決政府采購(gòu)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在、懸而未決的違規(guī)問(wèn)題，規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，就必須從違規(guī)收益和違規(guī)成本兩個(gè)角度形成遏制政府采購(gòu)違法違規(guī)行為的機(jī)制和體制。
違規(guī)收益方面，政府采購(gòu)預(yù)算管理不規(guī)范，違法違規(guī)行為的預(yù)期收益高。財(cái)政性資金是公共資源，部分采購(gòu)人資金使用效率和績(jī)效意識(shí)相對(duì)薄弱，容易產(chǎn)生不當(dāng)使用公共資金而給國(guó)家和社會(huì)造成損失的行為。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式不規(guī)范，側(cè)重合規(guī)性，重控制輕績(jī)效，重支出輕管理，導(dǎo)致資金使用效率低。例如，沒(méi)有細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算，沒(méi)有合理確定采購(gòu)需求，造成超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)；財(cái)政專項(xiàng)資金撥付耗時(shí)長(zhǎng)，基層預(yù)算單位“突擊花錢”未從根本上改變；以收付實(shí)現(xiàn)制政府會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)的預(yù)算制度重支出輕績(jī)效；專款專用的財(cái)政專項(xiàng)資金總量大、占比高，即使某個(gè)項(xiàng)目財(cái)政資金使用效率預(yù)計(jì)很低，也難以在不同項(xiàng)目之間合理調(diào)劑和重新分配資金。由此，違法違規(guī)行為的預(yù)期收益較高，相關(guān)人員容易形成違規(guī)沖動(dòng)。
違規(guī)成本方面，政府采購(gòu)監(jiān)督和懲罰機(jī)制執(zhí)行不到位，違法違規(guī)行為的成本低。傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督和政府審計(jì)以合規(guī)性為重點(diǎn)，在政府采購(gòu)領(lǐng)域主要關(guān)注政府采購(gòu)流程是否合規(guī)，而往往忽視財(cái)政資金的使用效率。
究其原因，一方面，政府采購(gòu)流程合規(guī)性查處相對(duì)較為容易，為此將采購(gòu)人設(shè)置差別歧視條款、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)等問(wèn)題作為關(guān)注重點(diǎn)。例如，2024年8月，某省財(cái)政廳公布的首批6個(gè)政府采購(gòu)領(lǐng)域違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治典型案例，都是涉及代理機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)的問(wèn)題，包括逾期退還保證金；限制保證金繳納的形式；未在采購(gòu)文件中明確代理費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)和方式；采購(gòu)文件費(fèi)用設(shè)置過(guò)高；違規(guī)增收沒(méi)有法律依據(jù)的投標(biāo)費(fèi)用，增加供應(yīng)商負(fù)擔(dān)；轉(zhuǎn)嫁專家評(píng)審費(fèi)用，增加供應(yīng)商負(fù)擔(dān)等。各級(jí)審計(jì)部門審計(jì)結(jié)果報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告中反映的絕大部分政府采購(gòu)領(lǐng)域的問(wèn)題也都是合規(guī)性問(wèn)題。
另一方面，供應(yīng)商提供虛假材料、供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)等違規(guī)問(wèn)題查處難度極大。上述相關(guān)違規(guī)問(wèn)題有些涉及采購(gòu)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和供應(yīng)商之間的隱蔽利益輸送和錢權(quán)交易，人大、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門難以獲得必要的內(nèi)部信息。而且傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管模式也難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)的監(jiān)督力度，意味著違法違規(guī)成本較低，容易使違法違規(guī)者產(chǎn)生僥幸心理。
多措并舉 加強(qiáng)協(xié)同治理
隨著2018年全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的逐步推進(jìn)，財(cái)政資金績(jī)效日益受到關(guān)注。隨著深化政府采購(gòu)制度改革方案的逐步推進(jìn)，尤其在當(dāng)前財(cái)政“緊平衡”的形勢(shì)下，提高財(cái)政資金使用效率、減少政府采購(gòu)的違法違規(guī)問(wèn)題迫在眉睫。《行動(dòng)方案》雖然提出了持續(xù)開展專項(xiàng)整治行動(dòng)，加強(qiáng)常態(tài)化行政執(zhí)法檢查，創(chuàng)新監(jiān)管手段、提升監(jiān)管效能的三項(xiàng)舉措，但要解決政府采購(gòu)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的違法違規(guī)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，還需加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的協(xié)同治理。
一是進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度。為實(shí)現(xiàn)黨的二十大提出的“健全現(xiàn)代財(cái)政制度”的要求，應(yīng)當(dāng)合理配置政府采購(gòu)資金并強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算編制，細(xì)化政府采購(gòu)預(yù)算，加強(qiáng)財(cái)政存量資金管理，強(qiáng)化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，常態(tài)化加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)同治理，將預(yù)算績(jī)效管理理念落實(shí)到位。
二是持續(xù)推進(jìn)信息公開和政策溝通。在推進(jìn)政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高政府采購(gòu)法律法規(guī)體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的背景下，政府采購(gòu)相關(guān)人員之間應(yīng)不斷加強(qiáng)政策溝通。采購(gòu)人應(yīng)進(jìn)一步梳理和規(guī)范招標(biāo)采購(gòu)流程，明確不同類型采購(gòu)的具體要求，逐步公開和更新政府采購(gòu)的全流程和采購(gòu)進(jìn)度，增強(qiáng)采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的信息溝通，從而提升工作效率，減少不必要的誤解和質(zhì)疑投訴。
三是逐步增加政府采購(gòu)專業(yè)人才培養(yǎng)。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)人員的培訓(xùn)，是普及政府采購(gòu)知識(shí)的重要手段之一，此外，還應(yīng)加強(qiáng)政府采購(gòu)專業(yè)人才的培養(yǎng)。2022年版《中華人民共和國(guó)職業(yè)分類大典》增加招標(biāo)采購(gòu)職業(yè)，將招標(biāo)采購(gòu)人員歸屬于第二大類——專業(yè)技術(shù)人員（從事科學(xué)研究和專業(yè)技術(shù)工作的人員）第6中類“經(jīng)濟(jì)和金融專業(yè)人員”中的第7小類“商務(wù)專業(yè)人員”。但目前，國(guó)內(nèi)僅有6所?？疲ǜ呗殻┰盒ｉ_設(shè)政府采購(gòu)管理專業(yè)，而開設(shè)財(cái)政學(xué)專業(yè)的本科高校大多將財(cái)政學(xué)專業(yè)定位為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，側(cè)重培養(yǎng)本科生的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論知識(shí)和實(shí)證分析能力，對(duì)政府采購(gòu)等財(cái)政管理相關(guān)的知識(shí)學(xué)習(xí)和能力培養(yǎng)不足。筆者建議，加強(qiáng)高校與財(cái)政部門的合作，以及財(cái)政學(xué)與公共管理的協(xié)作，將政府采購(gòu)方向列入財(cái)政學(xué)本科專業(yè)方向和公共管理碩士（MPA）的研究方向，共同培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型、復(fù)合型的政府采購(gòu)管理人才。
四是供應(yīng)商應(yīng)調(diào)整違規(guī)行為預(yù)期，回歸依法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)是供應(yīng)商在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的立業(yè)之基、興業(yè)之本。2024年政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府要習(xí)慣過(guò)緊日子。隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的穩(wěn)步推進(jìn)，違法違規(guī)行為的預(yù)期收益必將呈下降趨勢(shì)，相關(guān)監(jiān)管也會(huì)逐步增強(qiáng)，為此供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)順應(yīng)潮流，回歸合法經(jīng)營(yíng)。
供應(yīng)商還可以合理利用質(zhì)疑投訴機(jī)制這一法定救濟(jì)渠道，維護(hù)自身合法權(quán)益，但同時(shí)也要避免惡意投訴行為。2024年6月，《財(cái)政部對(duì)十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議第2269號(hào)建議的答復(fù)》表明，財(cái)政部未來(lái)將積極推進(jìn)政府采購(gòu)法的修訂，研究完善對(duì)供應(yīng)商惡意投訴或存在誣告、陷害、誹謗等違法行為的懲戒措施。只有良好運(yùn)行的政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴機(jī)制，才能既保障政府采購(gòu)公平，又強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)違法違規(guī)行為的監(jiān)管。
總之，面向未來(lái)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)違規(guī)行為的協(xié)同治理，降低違法違規(guī)行為的預(yù)期收益，提高違法違規(guī)行為的懲罰成本，進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序。
（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；南京大學(xué)招標(biāo)辦公室）
