黨的二十大報(bào)告提出，要“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境”。從目前來(lái)看，優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境有三個(gè)層面的要求：一是國(guó)內(nèi)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作，主要是政府主管部門(mén)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）牽頭組織下開(kāi)展；二是世界銀行營(yíng)商環(huán)境成熟度評(píng)估體系（Business Ready，以下簡(jiǎn)稱世行評(píng)估體系）；三是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，以下簡(jiǎn)稱WTO）《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）的準(zhǔn)備。如果說(shuō)發(fā)改委牽頭的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作是國(guó)內(nèi)賽事，那么世行評(píng)估體系和加入GPA就是國(guó)際賽事。盡管賽道不同，但在整體要求上有相同之處。同時(shí)，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)。
GPA對(duì)政采營(yíng)商環(huán)境的要求
——我國(guó)加入GPA的背景。GPA是WTO的一項(xiàng)多邊協(xié)議，目標(biāo)是消除國(guó)際間的貿(mào)易歧視，促進(jìn)成員方開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，推動(dòng)貿(mào)易全球化，其實(shí)質(zhì)是將最惠國(guó)待遇、國(guó)民待遇、非歧視原則等延伸到政府采購(gòu)領(lǐng)域。雖然我國(guó)加入WTO已經(jīng)20多年了，但至今尚未加入GPA。2021年6月，我國(guó)向世貿(mào)組織提交了第7份出價(jià)清單及政府采購(gòu)國(guó)情報(bào)告，表明了我國(guó)希望盡快加入GPA的立場(chǎng)和決心。此外，我國(guó)加入GPA，是加快構(gòu)建國(guó)際國(guó)內(nèi)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的需要，也是我國(guó)與世界互利共贏的事情，既有利于外國(guó)企業(yè)“引進(jìn)來(lái)”，又有利于我國(guó)企業(yè)“走出去”。對(duì)于國(guó)內(nèi)而言，就是用國(guó)內(nèi)部分政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，換取相應(yīng)的國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)我國(guó)企業(yè)的開(kāi)放。在加入GPA后，國(guó)家財(cái)政支出在國(guó)際上的話語(yǔ)權(quán)、影響力將進(jìn)一步提升。對(duì)于國(guó)外而言，中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，政府采購(gòu)市場(chǎng)背后所蘊(yùn)含的商機(jī)將對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。換言之，我國(guó)加入GPA將極大地開(kāi)拓參加方的政府采購(gòu)市場(chǎng)容量，為世界經(jīng)濟(jì)繁榮作出新貢獻(xiàn)。
——加入GPA應(yīng)遵循的原則要求。GPA強(qiáng)調(diào)非歧視性原則、公開(kāi)性原則。非歧視性原則是指，本國(guó)以外的其他國(guó)家的供應(yīng)者和貨物及服務(wù)所享有的待遇不應(yīng)低于本國(guó)的供應(yīng)者和貨物及服務(wù)所享有的待遇，且不能通過(guò)制定法律和法規(guī)等方式保護(hù)本國(guó)產(chǎn)品和企業(yè)，借此歧視他國(guó)的產(chǎn)品和企業(yè)。該原則強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)流程的公平公正，以確保采購(gòu)結(jié)果的有效性、合理性和公正性。公開(kāi)性原則是指，GPA成員方應(yīng)公開(kāi)本國(guó)與政府采購(gòu)制度相關(guān)的法律法規(guī)，公開(kāi)政府采購(gòu)的招標(biāo)活動(dòng)、招標(biāo)信息和結(jié)果，且要求有效地減少在政府采購(gòu)過(guò)程中的貿(mào)易壁壘，推進(jìn)政府采購(gòu)全球化進(jìn)程。
世行評(píng)估體系對(duì)政采營(yíng)商環(huán)境的要求
——參加世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告的相關(guān)情況。世行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告顯示，2013年至2018年我國(guó)排名前移50位。2020年，我國(guó)排名從2018年的第78位上升到2020年的第31位。2021年，世行暫時(shí)中止全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告的評(píng)估。經(jīng)過(guò)近兩年的停擺，世行發(fā)布了新的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系即世行評(píng)估體系。筆者認(rèn)為，世行評(píng)估體系體現(xiàn)了營(yíng)造更高水平營(yíng)商環(huán)境的指向，并總結(jié)了許多國(guó)際上優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的成功實(shí)踐，對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。同時(shí)，世行評(píng)估體系是我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、對(duì)標(biāo)國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)的一次全方位“體檢”。
——世行評(píng)估體系的相關(guān)要求。從2023年開(kāi)始，世行將涉及政府采購(gòu)的指標(biāo)由原來(lái)的觀察指標(biāo)調(diào)整為評(píng)分指標(biāo)，共有48項(xiàng)具體指標(biāo)，以全面衡量影響私營(yíng)部門(mén)整體發(fā)展的政策服務(wù)環(huán)境。具體來(lái)看，世行對(duì)政府采購(gòu)涵蓋了三個(gè)維度的考核：一是監(jiān)管框架，體現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的設(shè)置、采購(gòu)的最高性價(jià)比、采購(gòu)過(guò)程的公平性和透明度；二是公共服務(wù)，體現(xiàn)在采購(gòu)項(xiàng)目的交易成本、采購(gòu)的透明度和數(shù)字化水平；三是辦事效率，體現(xiàn)在投標(biāo)的政策障礙、授予合同的時(shí)間和收到付款的時(shí)間。
國(guó)內(nèi)優(yōu)化政采
營(yíng)商環(huán)境的要求
我國(guó)對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)識(shí)已經(jīng)從單純的以優(yōu)惠政策“招商引資”轉(zhuǎn)向?qū)κ袌?chǎng)主體全生命周期的服務(wù)和監(jiān)管，提升市場(chǎng)主體的滿意度。
2020年1月1日，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》正式實(shí)施，其中要求“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明、公平公正，依法平等對(duì)待各種所有制和不同地區(qū)的市場(chǎng)主體，不得以不合理?xiàng)l件或者產(chǎn)品產(chǎn)地來(lái)源等進(jìn)行限制或排斥”。
2022年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，要求“持續(xù)清理招標(biāo)采購(gòu)領(lǐng)域違反統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的規(guī)定和做法。制定招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)制度規(guī)則要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審核。招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)中嚴(yán)禁違法限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、零部件、原產(chǎn)地、供應(yīng)商，不得違法設(shè)定與招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)的資格、技術(shù)、商務(wù)條件等”。
以上述文件為基礎(chǔ)，各省市對(duì)政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境提出了更具體的要求，主要體現(xiàn)在完善政府采購(gòu)領(lǐng)域信用體系建設(shè)、推廣政府采購(gòu)領(lǐng)域電子證照和電子簽章的應(yīng)用、提高對(duì)中小企業(yè)預(yù)付款比例、加快政府采購(gòu)項(xiàng)目資金支付速度等。
未來(lái)優(yōu)化政采
營(yíng)商環(huán)境的建議
綜合上述分析可見(jiàn)，無(wú)論是國(guó)內(nèi)工作考核，還是世行評(píng)估體系或GPA，對(duì)政府采購(gòu)的要求普遍體現(xiàn)在破除體制障礙、減少制度成本、改善效率消耗、救濟(jì)權(quán)利損失等四個(gè)方面。筆者認(rèn)為，未來(lái)政府采購(gòu)工作也應(yīng)圍繞上述四個(gè)方面進(jìn)行完善。
——破除體制障礙，維護(hù)市場(chǎng)秩序。一是完善法律法規(guī)體系。加快推進(jìn)相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)，最理想的是實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的合一。同時(shí)，推進(jìn)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法律法規(guī)與國(guó)際規(guī)則的銜接，以更好地適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)。二是建立公平競(jìng)爭(zhēng)制度政策。對(duì)現(xiàn)行的規(guī)范性文件進(jìn)行自查清理和專項(xiàng)檢查，包括清理采購(gòu)名錄庫(kù)、備選庫(kù)、資格庫(kù)等，破除政策上的門(mén)檻和壁壘。對(duì)新出臺(tái)的政策在實(shí)施前進(jìn)行公平性審查，企業(yè)參與政府采購(gòu)不得以所有制形式、組織形式等實(shí)施差別待遇。對(duì)于不同性別的法定代表人獲取政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，不得存在歧視和差異。三是落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任。采購(gòu)人要建立專門(mén)的政府采購(gòu)內(nèi)控制度，在市場(chǎng)調(diào)查的基礎(chǔ)上，合理確定采購(gòu)需求，避免采購(gòu)需求具有指向性、排他性、歧視性條款。
——減少制度成本，強(qiáng)化要素保障。一是減少交易成本。在資金支付上，下調(diào)政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)（響應(yīng)）保證金、履約保證金比例；對(duì)有預(yù)付安排的合同，鼓勵(lì)采購(gòu)人將預(yù)付款比例提高到30%以上。在健全交易機(jī)制上，健全通用類貨物和服務(wù)的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化體系，積極推進(jìn)批量集中采購(gòu)；鼓勵(lì)采購(gòu)人自愿聯(lián)合采購(gòu)具有共性需求的產(chǎn)品和服務(wù)，提高采購(gòu)績(jī)效。二是支持開(kāi)展融資。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以政府采購(gòu)合同為基礎(chǔ)，向中標(biāo)、成交供應(yīng)商提供融資，緩解供應(yīng)商資金壓力。三是引入信用擔(dān)保。由專業(yè)機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)提供投標(biāo)、履約、融資擔(dān)保，形成市場(chǎng)化的利益、責(zé)任和制約機(jī)制，防范政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。
——改善效率消耗，提升治理效能。一是提高信息公開(kāi)透明度。建設(shè)完善、全面的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)在線開(kāi)展采購(gòu)評(píng)審、投訴處理、合同簽訂、履約驗(yàn)收、信用評(píng)價(jià)、資金支付等工作，健全與公共交易平臺(tái)信息的共享機(jī)制。二是壓縮合同簽訂時(shí)間。鼓勵(lì)采購(gòu)人通過(guò)完善內(nèi)部流程，進(jìn)一步縮短合同簽訂期限。三是提高資金支付效率。要求采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)綜合考慮項(xiàng)目情況、供應(yīng)商資金狀況、市場(chǎng)供需關(guān)系等，選擇是否收取投標(biāo)（響應(yīng)）保證金；對(duì)于確需收取投標(biāo)（響應(yīng)）保證金及履約保證金的，允許供應(yīng)商自主選擇以支票、匯票、本票、保函等非現(xiàn)金形式繳納或提交。從而加快采購(gòu)資金支付。對(duì)金額較小的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)采購(gòu)人一次性全額支付。
——救濟(jì)權(quán)利損失，保障合法權(quán)益。建立和完善適應(yīng)法治政府建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放要求的政府采購(gòu)?fù)对V專業(yè)化行政裁決機(jī)制，推行網(wǎng)上質(zhì)疑、投訴受理制度，提高政府采購(gòu)監(jiān)管效能。
?。ㄗ髡邌挝唬簭V西財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)督管理處）
