案例

　　案例1：《S市人民醫(yī)院1.5TMRI和64排CT采購項目》采購文件發(fā)售期間，采購代理機構(gòu)收到W機電科技公司提出的書面質(zhì)疑，質(zhì)疑函共列出針對采購文件內(nèi)容的11個質(zhì)疑事項，采購代理機構(gòu)依法在規(guī)定時間內(nèi)作出答復(fù)。后來，該項目按既定時間開評標，W機電科技公司并未參加投標。在中標結(jié)果公告后，W機電科技公司對質(zhì)疑答復(fù)不滿意，于是向同級財政部門提出投訴，S市財政局依法作出行政處理決定書，決定“投訴事項部分成立，但不影響采購結(jié)果，繼續(xù)開展采購活動”。

　　W機電科技公司對財政局作出的行政處理決定書不滿，于是向法院提起行政訴訟。一審法院認為，本案首先應(yīng)當審查的是原告W機電科技公司是否具有行政訴訟主體資格，其對案涉爭議是否具有利害關(guān)系。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應(yīng)當符合法定起訴條件。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項的規(guī)定，行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當裁定駁回起訴。本案中，W機電科技公司雖已獲取招標文件并提出質(zhì)疑，但未實際參與案涉招投標活動，其并非參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。綜上所述，原告W機電科技公司未實際參與案涉項目招投標活動，且被告S市財政局的處理意見對原告W機電科技公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。原告W機電科技公司針對被訴行政處理決定提起訴訟，不符合法定起訴條件，依法應(yīng)予駁回。

　　W機電科技公司不滿，繼續(xù)向S市中級人民法院上訴，但S市中級人民法院認定一審裁定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，駁回上訴，維持原裁定。

　　案例2：《H縣醫(yī)院中藥飲片采購項目》招標文件發(fā)出后，采購代理機構(gòu)收到Z商貿(mào)有限公司提出的質(zhì)疑函，質(zhì)疑認為采購文件評分標準不合理。采購代理機構(gòu)收到質(zhì)疑函后發(fā)現(xiàn)，該公司經(jīng)營范圍并不包含中藥飲片，且不具備采購文件所規(guī)定的特殊資格要求——取得《藥品經(jīng)營許可證》。采購人認為Z商貿(mào)有限公司本身并不具備經(jīng)營本項目產(chǎn)品的法定資格，不屬于《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》所定義的潛在供應(yīng)商，質(zhì)疑主體不符合法定要求，由采購代理機構(gòu)書面告知其不屬于法規(guī)規(guī)定應(yīng)當受理的質(zhì)疑。

　　Z商貿(mào)有限公司不滿，于是向財政部門提起投訴。財政部門認為，所投訴項目須為依法經(jīng)批準方可開展的經(jīng)營類項目，Z商貿(mào)有限公司并未取得《藥品經(jīng)營許可證》，不滿足本項目的特殊資格要求，不符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條規(guī)定的“供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當具備的條件”，參照《政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例29號——X廳信息應(yīng)用平臺采購項目投訴案》內(nèi)容，Z商貿(mào)有限公司不屬于該項目采購活動的利害關(guān)系人，無權(quán)對招標（采購）文件提出質(zhì)疑，投訴不予受理。

　　上述兩個案例，投訴人分別與《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第十一條中“參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商”“潛在供應(yīng)商”相對應(yīng)，且被認定為不適格。實踐中，當事主體應(yīng)當對提出質(zhì)疑供應(yīng)商的主體資格，準確地理解并合理應(yīng)用于項目中?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定：“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑?！?/p>

　　分析

　　——“參與”某環(huán)節(jié)活動是其權(quán)益受損的基本前提。《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》對質(zhì)疑供應(yīng)商適格主體定義為 “應(yīng)當是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商”。實踐中，一般通過供應(yīng)商是否購買（或下載，下同）采購文件、提交投標文件（響應(yīng)報價文件）來判斷其是否參與項目采購活動。但由于采購活動可細分為不同階段，購買采購文件只能視同于參與了政府采購活動的招標環(huán)節(jié)，投標視同于參與了開評標環(huán)節(jié)。因此，購買采購文件但不參與投標的供應(yīng)商，并不能對開評標環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑，即“參與”某環(huán)節(jié)活動是其權(quán)益受損的基本前提。

　　——市場主體明顯不具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的，不屬于潛在供應(yīng)商。筆者認為，政府采購項目潛在供應(yīng)商應(yīng)當指滿足采購需求但尚未通過投標響應(yīng)程序成為（正式）供應(yīng)商的法人、其他組織或自然人。

　　在通常情況下，實踐中是將是否購買采購文件作為潛在供應(yīng)商的認定依據(jù)，但這往往忽略了供應(yīng)商是否滿足《政府采購法》第二十二條“參加政府采購活動應(yīng)當具備的相應(yīng)條件”。案例2提及的《政府采購行政裁決指導(dǎo)性案例29號——X廳信息應(yīng)用平臺采購項目投訴案》中，財政部門認定投訴人T公司不屬于潛在供應(yīng)商，并作如下闡述：“T公司的經(jīng)營范圍不包含本項目所需的應(yīng)用平臺建設(shè)及軟件開發(fā)等內(nèi)容，根據(jù)現(xiàn)有材料也不能證明T公司具備符合本次采購項目所要求的專業(yè)技術(shù)能力。因此，T公司不符合參加本次采購活動的供應(yīng)商應(yīng)當具備的條件，不屬于本項目采購活動的利害關(guān)系人，無權(quán)對招標文件提出質(zhì)疑，根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十九條第（一）項規(guī)定，T公司提起的投訴不符合法定受理條件?！敝笇?dǎo)案例得出的結(jié)論是，市場主體明顯不具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力的，不屬于潛在供應(yīng)商。

　　以此類推，筆者認為，不具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力的、有重大違法記錄的、不滿足國家法定須批準方可開展經(jīng)營類項目資質(zhì)要求的（項目特定條件）等不滿足《政府采購法》第二十二條“供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)當具備的條件”，應(yīng)當都不屬于潛在供應(yīng)商，從而無權(quán)對采購文件提出質(zhì)疑。

　　——僅購買文件不參與投標，不應(yīng)認定為參與了政府采購活動。實踐中，購買采購文件但不參與投標，待中標結(jié)果公告后再對采購文件的質(zhì)疑事項提起投訴，類似的供應(yīng)商并非個例。

　　根據(jù)政府采購有關(guān)規(guī)定，只要依法質(zhì)疑并在有效期內(nèi)提起的投訴，財政部門應(yīng)當受理。對財政部門作出的決定，投訴人也有申請行政復(fù)議以及提起行政訴訟的權(quán)利。在案例1中供應(yīng)商的邏輯便是如此，采購文件設(shè)定的內(nèi)容給其權(quán)益造成損害，供應(yīng)商按照規(guī)定進行質(zhì)疑，并在有效時間內(nèi)提出投訴，對投訴決定不滿向人民法院提起行政訴訟。但法院對上訴人“無行政訴訟主體資格”的判定無疑讓人有些“意外”。法院裁定事實內(nèi)容認為“W機電科技公司雖已獲取招標文件并提出質(zhì)疑，但未實際參與案涉招投標活動，其并非參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商”。通過上述判定可推論，筆者認為，法院認定的參與采購活動應(yīng)當指參與全程而非某一階段或環(huán)節(jié)。

　　而從合同關(guān)系形成的角度來看，筆者也認為，供應(yīng)商購買文件僅僅是對要約邀請作出反應(yīng)，表達出對項目的興趣。而不參與投標即未作出要約，因此就不具備合同關(guān)系建立的基礎(chǔ)，即不具有合同關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的基本條件。

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