前不久，為加強對代理機構(gòu)的監(jiān)督檢查，確保執(zhí)法檢查合法、公正、高效，財政部發(fā)布了《征求意見稿》。筆者從代理機構(gòu)的角度出發(fā)，就《征求意見稿》的重點、亮點、有待完善之處，以及新形勢下代理機構(gòu)如何抓住機會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型等，談?wù)勛约旱睦斫狻?/p>
《征求意見稿》亮點多多
筆者認為，《暫行辦法》側(cè)重規(guī)范代理機構(gòu)的執(zhí)業(yè)管理，包括代理機構(gòu)的名錄登記、從業(yè)管理、信用評價及監(jiān)督檢查等。而《征求意見稿》充分考慮了兩個辦法的銜接問題，側(cè)重規(guī)范代理機構(gòu)的監(jiān)督檢查，是對《暫行辦法》中監(jiān)督檢查章節(jié)的細化，特別是明確了在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為的處理處罰和結(jié)果應(yīng)用，有利于充分發(fā)揮監(jiān)督檢查機制對政府采購違法違規(guī)行為的震懾作用?？梢哉f，《征求意見稿》既順應(yīng)了政府采購改革發(fā)展方向，又兼顧了代理機構(gòu)監(jiān)管的變化趨勢。
《征求意見稿》共六章三十七條，除總則、附則外，包括監(jiān)督檢查分級分類、重點內(nèi)容、組織實施監(jiān)督檢查、處理處罰及結(jié)果運用等章節(jié)。筆者認為，具體有六大亮點：一是明確監(jiān)督檢查主體及職責(zé)劃分。由財政部負責(zé)組織、指導(dǎo)、統(tǒng)籌全國代理機構(gòu)監(jiān)督檢查，建立健全部門協(xié)同、央地聯(lián)動、社會參與的代理機構(gòu)監(jiān)督檢查工作機制?？h級以上人民政府財政部門對開展本級政府采購業(yè)務(wù)的代理機構(gòu)實施檢查。
二是明確檢查原則和工作要求。代理機構(gòu)監(jiān)督檢查堅持依法依規(guī)、公正高效、公開透明的原則，落實“雙隨機、一公開”要求，隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，及時公開抽查情況和查處結(jié)果。
三是明確監(jiān)督檢查分級分類。代理機構(gòu)監(jiān)督檢查分為“一年一查”“三年一查”“重點檢查”“新登記機構(gòu)檢查”“其他情況”等五類，財政部門按照分類情況，確定每類代理機構(gòu)的檢查頻次和檢查數(shù)量。
四是明確監(jiān)督檢查重點內(nèi)容。緊緊圍繞代理實踐中出現(xiàn)的高頻問題及風(fēng)險，明確檢查重點內(nèi)容，包括名錄登記信息、采購文件編制情況、采購方式與程序、評審活動、采購結(jié)果等5類25項重點檢查的違法違規(guī)行為類型。
五是細化檢查實施步驟。結(jié)合代理機構(gòu)監(jiān)督檢查工作實踐，《征求意見稿》進一步梳理和細化了檢查實施步驟，主要分為下達檢查通知、選取項目、自行檢查、書面審查、現(xiàn)場檢查等環(huán)節(jié)。
六是明確處理處罰及結(jié)果運用。財政部門按照統(tǒng)一口徑，對檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為依法作出處理處罰，主動公開結(jié)果信息，將處理處罰結(jié)果作為代理機構(gòu)專業(yè)評價的參考依據(jù)，強化評價結(jié)果運用，引導(dǎo)采購人自主擇優(yōu)選擇代理機構(gòu)。
《征求意見稿》有待完善之處
一是《征求意見稿》并未明確代理機構(gòu)分支機構(gòu)是否為本辦法規(guī)定的被檢查主體?！墩髑笠庖姼濉返诹鶙l規(guī)定，“省級財政部門對在本省（區(qū)、市）進行工商登記注冊且具有獨立法人資格的代理機構(gòu)，歸口統(tǒng)計其在全國范圍內(nèi)的執(zhí)業(yè)數(shù)據(jù)信息”；第七條和第八條明確，由財政部或工商登記注冊所在地的省級財政部門負責(zé)對符合條件的具有獨立法人資格的代理機構(gòu)實施檢查。這些條款并未規(guī)定具有獨立法人資格以外的代理機構(gòu)分支機構(gòu)是否為被檢查主體。若是，筆者建議，在《征求意見稿》第十一條“對本辦法第七條、第八條、第九條、第十條規(guī)定情形之外的代理機構(gòu)，原則上每五年檢查一次”中予以明確，并規(guī)定代理機構(gòu)分支機構(gòu)的檢查主體及檢查頻率。
二是在《征求意見稿》第九條規(guī)定的將代理機構(gòu)列為重點檢查對象的適用情形中，有兩處還需進一步細化。具體來看，對于第二條適用情形“檢查前一年開展的政府采購業(yè)務(wù)被投訴舉報且查證屬實達到三次以上的”，筆者建議，應(yīng)將其限定為“因代理機構(gòu)原因”，而非不加區(qū)分地規(guī)定為“政府采購業(yè)務(wù)被投訴舉報”。換言之，因采購人或評審專家而導(dǎo)致投訴舉報的情形，不應(yīng)讓代理機構(gòu)“買單”。對于第四條適用情況“存在重大違法違規(guī)線索的”，筆者認為，此情形并非客觀標準，存在較大的主觀裁量空間，建議明確“重大違法違規(guī)”可量化的具體標準，或?qū)儆凇爸卮筮`法違規(guī)行為”的情形。同時，列為重點檢查的適用情形應(yīng)當(dāng)是客觀已發(fā)生的，而非就獲取存在重大違法違規(guī)的“線索”進行“定罪”，故建議將“線索”改為“情形”。
三是《征求意見稿》關(guān)于處理處罰口徑有待明確。筆者建議，在《征求意見稿》第五章“處理處罰及結(jié)果運用”中予以明確，盡量避免在處理處罰過程中因處罰口徑不明確而導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用，以及中央與地方、地方與地方處理處罰口徑的不統(tǒng)一。此外，如果確實無法在《征求意見稿》中予以明確的，筆者建議，財政部門能夠出臺相應(yīng)的辦法或內(nèi)部管理規(guī)定，確保處理處罰公平公正、口徑統(tǒng)一。
如何抓住機會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型
在政府采購代理機構(gòu)資格認定行政許可取消后，代理機構(gòu)行業(yè)的準入門檻進一步降低，代理機構(gòu)數(shù)量激增，行業(yè)競爭日益嚴峻。筆者認為，在新形勢、新機遇、新挑戰(zhàn)下，代理機構(gòu)應(yīng)在代理業(yè)務(wù)做大做專的同時，拓展新方向，謀求新發(fā)展。
一是繼續(xù)走專業(yè)化道路。雖然代理機構(gòu)普遍面臨尋找項目難、委托代理難、正常收費難等問題，但筆者認為，市場存在無序競爭和惡意低價競爭現(xiàn)象是原因之一，更重要的是部分代理機構(gòu)不重視自身服務(wù)質(zhì)量的提升。在筆者看來，采購代理服務(wù)依托專業(yè)化隊伍來完成，故首先需要提升從業(yè)人員的專業(yè)水平，即代理機構(gòu)從業(yè)人員在上崗前應(yīng)將政府采購知識學(xué)深悟透、把握到位。換言之，要學(xué)好政策、做好服務(wù)，以專業(yè)化的服務(wù)來提升自身的知名度和影響力，進而做大、做強代理服務(wù)業(yè)務(wù)。
二是依托采購代理謀求外延式發(fā)展。在新形勢下，代理機構(gòu)需要從過去圍繞政府采購程序化代理向圍繞政府采購項目全生命周期并提供專業(yè)化、精細化、差異化服務(wù)轉(zhuǎn)型。一方面，要建立“需求制定、需求論證、市場調(diào)研、實施策略、跟蹤審計”等縱向一體化服務(wù)鏈條；另一方面，要以招標代理業(yè)務(wù)作為“基石”，在大項目背景下向兩頭延伸服務(wù)鏈條，以點帶面貫穿項目建設(shè)全過程。具體來看，向前開發(fā)工程可研論證、工程量清單編制、工程概預(yù)算、主要設(shè)備性能價格等業(yè)務(wù)，向后開展項目代建、項目管理及決策等服務(wù)。此外，在將業(yè)務(wù)范疇向上下游擴展延伸的同時，建立并完善全流程服務(wù)體系，著力提高工作附加值，實現(xiàn)由單一服務(wù)向綜合性服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級。這種轉(zhuǎn)型要求代理機構(gòu)必須加強自身專業(yè)能力及人員建設(shè)，做深、做細、做優(yōu)采購代理服務(wù)。
三是推動電子化招投標。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+招標采購”模式逐漸成為新的發(fā)展趨勢。代理機構(gòu)應(yīng)充分認識到，電子化招投標帶來的短暫壓力與長期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，依托電子招投標平臺逐步向“互聯(lián)網(wǎng)+招標采購”的代理新模式發(fā)展。同時，重視信息化建設(shè)，以新思維、新技術(shù)、新手段再造業(yè)務(wù)新流程，實現(xiàn)由面對面向全流程電子化方向轉(zhuǎn)變，以提高企業(yè)的核心競爭力。
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