黨中央、國務院在對我國經濟和社會發(fā)展做出科學的研判和定性之后，尤其是在確定了我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)之后，提出了新的改革策略，即強化供給側改革。推進供給側結構性改革是供需結構再平衡的內在要求，也是我國當下各個領域落實執(zhí)行的決定性政策。
政府采購兼具需求側和供給側改革雙引擎
2015年11月，中共中央總書記、國家主席、中央財經領導小組組長習近平在中央財經領導小組第十一次會議上發(fā)表重要講話，強調要推進經濟結構性改革，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續(xù)增長動力，推動中國社會生產力水平實現(xiàn)整體躍升。
2016年1月習近平總書記在中央財經領導小組第十二次會議上再一次強調：供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發(fā)展思想。要在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，從生產領域加強優(yōu)質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率，使供給體系更好適應需求結構變化。
不難看出，面對當下中國經濟發(fā)展的新常態(tài)，僅從需求側著手已經難以發(fā)揮應有效果，而應該從供給與需求雙側入手，尤其要增加有效供給。而就行政改革而言，供給側改革的實質就是改革政府公共政策的供給方式，即改革公共政策的制定、輸出、執(zhí)行以及修正和調整方式，更好地與市場導向相協(xié)調，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。說到底，供給側改革，就是按照市場導向的要求來規(guī)范政府的權力和約束政府的各種行為。
政府集中采購作為市場經濟條件下特有產物，連接著政府的需求和市場的供給。政府集中采購制度完善程度和能夠得以執(zhí)行直接決定著政府需求和市場供給的有效性，也決定著政府需求和市場供給的有效對接。所以，政府采購不同一般意義上的購買行為，在需求側具有超越私人消費的特有功效;而就供給側而言，政府采購最能感知市場，更能引領市場、改變市場結構和產業(yè)結構，具有推動供給側改革的最強驅動力。所以，客觀地說政府采購是供給側和需求側改革的雙引擎。
政府購買作為需求側不同于一般意義的需求
需求是發(fā)展的永恒動力，需求側作為與供給側對應一側，即使在強化供給側改革的今天仍然應該受到重視。供需平衡是經濟自始至終所追求的目標之一，在供給側改革越來越被關注的今天，并不意味著需求側不重要，中國供給側改革的發(fā)展在很多方面需要需求側的相關改革來配合。需求管理政策重在解決總量問題，注重調控。而政府采購作為需求管理政策工具，具有超越一般意義上的需求。
政府采購是拉動內需的根本動力。需求結構由投資、出口和消費“三駕馬車”組成，改善我國現(xiàn)階段需求結構的方向即是為了提高消費在需求結構中的比重。國內最終消費由居民消費和政府消費構成。政府消費在作用上不僅維持自身運轉，更重要的是承擔公共職能，增進公共福利。按照透明國際公布的數(shù)據，在發(fā)達國家，政府采購占到國內生產總值(GDP)的15%~30%,一些國家甚至有更高的比例。而我國根據財政部發(fā)布的數(shù)據，2014年全國政府采購規(guī)模為17305.34億元，比上年增長5.6%，占GDP的比重僅僅為2.7%?？梢娢覈少彽陌l(fā)展?jié)摿€是很大的。未來中國政府采購的發(fā)展將會對拉動內需產生根本性的影響。
政府采購是提升國際競爭部署的戰(zhàn)略工具。在國際競爭的戰(zhàn)略部署中，有一項重要的戰(zhàn)略工具就是該國的內需。評價一個地區(qū)的競爭優(yōu)勢，本國的內需是四大競爭要素之一，也被稱之為“產業(yè)沖刺的動力”。在各國所有的產業(yè)中，本國內需是所有國家產業(yè)發(fā)展的核心影響力。衡量一個國家是否具有競爭優(yōu)勢的內需往往有三個要求：即合理的細分市場、內行而挑剔的客戶，以及符合大勢所趨的需求變化動向。不難看出，只有作為需求側的政府采購才能滿足這個要求。所以，作為一項戰(zhàn)略工具，政府采購競相被發(fā)達國家高度重視，且廣泛適用。在美國，許多創(chuàng)新技術的成功研制也都得益于政府(尤其在國防)采購中具有前瞻性和高風險性的技術需求?；ヂ?lián)網的研究最早是出現(xiàn)在美國國防部為滿足戰(zhàn)爭通信需要而進行的采購活動中。GPS全球定位系統(tǒng)和CDMA手機系統(tǒng)也都是源自美國的國防采購。其他發(fā)達國家，如歐盟各國、日本、韓國也同樣廣泛適用政府采購這一戰(zhàn)略工具。
政府采購是科技創(chuàng)新的最大支撐。社會一旦有技術上的需要，則這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。企業(yè)生產的最終目的就是為了滿足需求，而政府本身可以通過其巨額采購激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新積極性，政府對公共物品、工程和服務的采購在其招投標通知中已然將技術質量標準詳細說明，其內涵的技術采購標準，將會引導社會企業(yè)加強自身技術的革新。政府采購所創(chuàng)造巨額需求有利于引導企業(yè)加快自我創(chuàng)新步伐。想要有創(chuàng)新，就一定會有成本;中國企業(yè)的科技創(chuàng)新，伴隨著風險的同時也需要資金支持。政府采購的優(yōu)惠政策可以扶持本國企業(yè)的科技創(chuàng)新，例如創(chuàng)立本國企業(yè)的優(yōu)先制度;采購高新技術產品時，政府從研發(fā)期開始投資;完善我國技術采購立法等等。
供給側改革需要發(fā)揮政府購買的價值引領
推動供給側結構性改革是適應和引領新常態(tài)的戰(zhàn)略行動，為新常態(tài)下“怎么干”指明了方向。具體說來，推進供給側結構性改革，就是要更多地發(fā)揮好企業(yè)和個人的作用。政府的主要職責是把法律、法規(guī)、標準和政策制定好，給企業(yè)和市場相對穩(wěn)定的預期，提高其積極性和創(chuàng)造性。除此之外，政府還可以發(fā)揮政府采購價值引領作用。
政府采購促進改變政府的行為模式。政府采購將原本由政府自身提供公共服務這一任務交由多元社會主體承擔，由更具專業(yè)性與積極性的社會組織提供公共物品與服務，打破原本政府在公共供給上的壟斷局面。E.S.薩瓦斯認為，“政府”這個詞的詞根來自希臘文，意思是“操舵”。政府的職責是掌舵而不是劃槳;直接提供服務就是劃槳，而政府并不擅長劃槳。行為模式的改變直接促進政府轉變自身職能，政府采購將政府從原本大量技術與專業(yè)性的事務中解脫出來，而更集中地應對決策的制定與選擇，改變以前的全能型政府模式，促進自我革新。
政府采購引領著市場的理性發(fā)展。市場的理性發(fā)展來源于對市場的理性認知，信息的不對稱導致投資決策的非理性，中國日益壯大的民間資本往往容易受到政府決策變動的影響。政府本身作為信息的最大擁有者，其決策與行為應該引導市場的理性發(fā)展。隨著采購規(guī)模的不斷增加，政府巨額采購的一舉一動，產生的“風向標”作用程度隨之增加。市場的繁榮程度離不開政府自身的投資與消費，而市場的理性繁榮程度又與政府所倡導的公共理性密切相關。政府采購作為政府行為，其本身傳遞的公共性價值理念，自發(fā)地引領市場的價值理性發(fā)展。
政府采購直接調整著產業(yè)結構。產業(yè)結構的變化并不僅僅意味著各個產業(yè)占GDP的比重高低，更應強調產業(yè)自身發(fā)展水平和所產產品與服務質量的高低。政府采購本身數(shù)額巨大，且未來規(guī)模繼續(xù)上升的同時，采購的種類及要求也將發(fā)生改變。政府采購最初的目的是提高財政資金使用效率，維持政府運轉，而今天政府采購本身所具有政策功能使其以一種戰(zhàn)略的高度而被廣泛關注。作為一種政府宏觀調控行為，政府采購不僅僅具有規(guī)范的作用，更具有促進經濟發(fā)展、改善社會治理的功能?？梢灶A測，政府采購比重中，綠色采購及創(chuàng)新采購的份額將會持續(xù)增加，對社會生產企業(yè)，尤其是知識經濟背景下的高新技術產業(yè)的引領作用會不斷增大，同時由于政府服務采購自身的長期性復雜性等特點而提出的要求標準，將會帶動企業(yè)自身的升級革新連帶提高產業(yè)結構的質量。
政府采購直接決定著產品的供給質量。公共產品由于本身所有的非排他性與非競爭性的特征，使其不能僅僅作為一般商品來對待。社會對公共產品的需求隨著時代的發(fā)展也逐漸產生變化，從最初的政府“守夜人”需求，到后來的政府參與調控經濟，提供社會就業(yè)，再到今天大眾對自然社會環(huán)境的質量要求與制度供給等等。政府采購作為政府的治理工具，其價值依歸始終在于實現(xiàn)公共價值目標，增進社會福利。在未來的發(fā)展趨勢中，政府采購尤其是政府購買公共服務，無疑會通過公私合作伙伴關系模式來實現(xiàn)公共服務提供機制的多元化與高效化。政府采購通過方式與合作伙伴的選擇來確保產品的最優(yōu)化，通過采購制度的建立來保障質量實現(xiàn)的長期化。
綜上，從供給側看，政府采購改革作為我國行政改革的一個重要內容，對于改變政府的行為模式、尤其是改變政府任性購買、遏制采購腐敗行為、發(fā)揮采購政策功能等方面起到了決定性作用。所以從這個角度看，政府集中采購改革實質就是供給側改革的內容。
(作者單位： 王叢虎：中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院公共管理學院/王曉鵬：西北政法大學政治與公共管理學院 )
