教育是到社會(huì)文明演進(jìn)的靈魂指引，是一個(gè)國(guó)家或民族全民性和持久性發(fā)展的社會(huì)原動(dòng)力。為尋求教育在普及、質(zhì)量和績(jī)效等不同層次和水平的縱深發(fā)展，各地政府不斷在教育體制、教育管理等方面探索改革措施，以克服傳統(tǒng)教育服務(wù)供給方式的弊端。
筆者以當(dāng)下盛行的PPP模式作為研究切入點(diǎn)，在對(duì)其概念性解讀以及在教育領(lǐng)域應(yīng)用回顧的基礎(chǔ)上，以曾經(jīng)手的實(shí)操案例為補(bǔ)充，著重闡述如何利用PPP模式吸納私人部門在融資、管理等方面積極有效的成分，以補(bǔ)充政府在經(jīng)費(fèi)和管理等方面的不足，為規(guī)范教育市場(chǎng)化改革、改善教育服務(wù)供給，以更加科學(xué)有效的方式引入私人部門優(yōu)勢(shì)促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展提供借鑒。
一、PPP內(nèi)涵界定
PPP是公共部門為了公共產(chǎn)品或服務(wù)更好的供給，通過(guò)正式契約或合同與私人部門建立起來(lái)的一種長(zhǎng)效的、形式多樣的合作關(guān)系，諸如特許經(jīng)營(yíng)、合同管理等。本文所探討的PPP是指涉及公共機(jī)構(gòu)和私人部門之間所形成的，旨在改善公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給而建立起來(lái)的各種合作關(guān)系，通常伴隨引入私人部門的資源或?qū)ｉL(zhǎng)優(yōu)勢(shì)等目的。
PPP的確立通常通過(guò)書面的、正式的協(xié)議或合約明確規(guī)定合作關(guān)系的條款，包括責(zé)任分擔(dān)、控制權(quán)分配、合作范圍、交付條件、回報(bào)機(jī)制等。PPP是以效率為導(dǎo)向的關(guān)注成果的制度安排，是建立在政府和私營(yíng)合作方各自優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的角色互補(bǔ)和能力重構(gòu)，PPP的范圍及其盈利的潛力主要是受合約的制約，而不完全受市場(chǎng)或政府法規(guī)的驅(qū)動(dòng)和調(diào)節(jié)[1]，公私合作關(guān)系不能總是被看做私有化，而是一種介于公有部門和私有部門之間的不參照其中任何一種模式的合作關(guān)系，公共部門至始至終都在合作框架中發(fā)揮著重要作用。
二、教育領(lǐng)域PPP辦學(xué)的發(fā)展
國(guó)外教育PPP辦學(xué)的發(fā)展
國(guó)外教育領(lǐng)域中公共部門與私人實(shí)體的合作早在PPP術(shù)語(yǔ)形成之前就在一些國(guó)家存在，例如荷蘭、丹麥等國(guó)利用私人部門提供公共基礎(chǔ)教育己有100多年的歷史。但目前流行的“公私合作”PPP通常指的是始于20世紀(jì)90年代早期的新趨勢(shì)，并且一般關(guān)于PPP術(shù)語(yǔ)的界定也被認(rèn)為適用于教育領(lǐng)域的PPP[2]。
自 20世紀(jì)90年英國(guó)率先提出“公私合作伙伴關(guān)系”模式以來(lái)，在西方國(guó)家公共部門的民營(yíng)化理論影響和實(shí)踐改革浪潮的直接推動(dòng)下，西方各國(guó)紛紛開(kāi)啟了教育市場(chǎng)化的改革。各國(guó)對(duì)這種改革的雖有不同的稱謂，但無(wú)論是教育市場(chǎng)化、教育民營(yíng)化、教育私營(yíng)化，還是教育產(chǎn)業(yè)化、教育商品化，無(wú)不都表達(dá)了一個(gè)共同的信念，即把市場(chǎng)機(jī)制引入到教育領(lǐng)域，通過(guò)選擇、競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制來(lái)改革教育的辦學(xué)體制和管理模式，擴(kuò)展教育的選擇權(quán)。例如，英國(guó)的“私人融資計(jì)劃”、澳大利亞新南威爾士州的“新學(xué)校項(xiàng)目”、美國(guó)“特許學(xué)校”和“契約學(xué)校”、菲律賓和巴基斯坦的學(xué)校“領(lǐng)養(yǎng)”計(jì)劃、新西蘭的“選替教育”，以及智利和美國(guó)的非限制性教育券或仿教育券計(jì)劃等。
國(guó)內(nèi)教育PPP辦學(xué)的發(fā)展
改革開(kāi)放以來(lái)，受西方國(guó)家市場(chǎng)化改革的影響，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和政府管理體制變革的推進(jìn)，市場(chǎng)化改革也開(kāi)始在我國(guó)的公共服務(wù)領(lǐng)域得到應(yīng)用，教育領(lǐng)域開(kāi)始逐步擴(kuò)大與私人部門的合作，開(kāi)啟引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革嘗試，并且這種改革的范圍開(kāi)始從設(shè)施維護(hù)、學(xué)生接送、學(xué)校餐飲等非核心領(lǐng)域向?qū)W校教學(xué)和教育供給等核心服務(wù)擴(kuò)展，出現(xiàn)了“公校辦民校”、“公私合作辦學(xué)”等嘗試性探索。
然而，從國(guó)內(nèi)對(duì)PPP研究和應(yīng)用情況來(lái)看，盡管PPP模式在我國(guó)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已有一定的應(yīng)用，但遺憾的是，國(guó)內(nèi)對(duì)教育領(lǐng)域的PPP研究缺乏專門性和整體性，對(duì)教育領(lǐng)域擴(kuò)大與私人部門的合作、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的相關(guān)研究絕大多數(shù)都還停留在市場(chǎng)化的視域里，仍然是限于從市場(chǎng)化或民營(yíng)化視角的籠統(tǒng)探討。
三、案例分析
依區(qū)域性教育需求層次及面臨問(wèn)題的不同，教育領(lǐng)域PPP合作辦學(xué)的模式類型較多，并且國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的分類方式，本文以職業(yè)教育公私股份制合作辦學(xué)項(xiàng)目為案例，簡(jiǎn)要闡述PPP在調(diào)和政府、教育與市場(chǎng)關(guān)系以打破教育市場(chǎng)化困境的應(yīng)用嘗試。
項(xiàng)目背景
根據(jù)新疆的地域特性、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀以及民族特征，職業(yè)教育培訓(xùn)擁有不同于內(nèi)地的供給模式和需求情況，在全疆范圍內(nèi)探索并推廣本地化的職業(yè)教育模式是促進(jìn)地方勞動(dòng)力接受職業(yè)教育，提高職業(yè)教育效率的重要措施。在本地化招生和就業(yè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)本地化教育，不僅可以緩解少數(shù)民族就業(yè)的社會(huì)難題，更重要的是有利于全疆的社會(huì)安定與和諧發(fā)展。
因此，新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州察布查爾錫伯自治縣擬發(fā)展一所地方職業(yè)教育學(xué)校，探索地方招生、地方教育、地方就業(yè)的職業(yè)教育模式。
方案設(shè)計(jì)
1、設(shè)立察布查爾職業(yè)教育學(xué)院有限公司作為發(fā)展職業(yè)教育的投資運(yùn)作母體。由察布查爾投資發(fā)展集團(tuán)有限公司以貨幣和土地及房產(chǎn)的形式出資成立察布查爾職業(yè)教育學(xué)院有限公司，以公司制形式從事教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)，組織形式靈活，適應(yīng)性較強(qiáng)，且在學(xué)費(fèi)價(jià)格機(jī)制方面擁有較大的自主性。
2、引入社會(huì)資本——伊泰集團(tuán)。伊泰集團(tuán)擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，通過(guò)協(xié)商洽談，伊泰集團(tuán)以增資的方式入股察布查爾職業(yè)教育學(xué)院，在股權(quán)層面達(dá)成合作，共同推進(jìn)察布查爾全縣職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。員工穩(wěn)定是新疆地區(qū)大型企業(yè)面臨的普遍難題，通過(guò)合作辦學(xué)，伊泰集團(tuán)可依據(jù)自身的人員需求類型設(shè)置課程類別、課時(shí)數(shù)量，通過(guò)校企結(jié)合，依托、貼近伊泰的人員需求，推行訂單式培訓(xùn)、定崗培訓(xùn)、定向培訓(xùn)等培訓(xùn)模式，為伊泰集團(tuán)輸送優(yōu)秀學(xué)員，打造雙贏格局。
3、業(yè)務(wù)分類。察布查爾職業(yè)教育學(xué)院的業(yè)務(wù)類型涵蓋職業(yè)技能培訓(xùn)、教育輔助服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、職業(yè)中介服務(wù)等 ，其中糅雜了社會(huì)性(公益性)業(yè)務(wù)和收益性業(yè)務(wù)，學(xué)院在設(shè)立時(shí)要將兩類業(yè)務(wù)分開(kāi)，明確業(yè)務(wù)分類體系，公益性業(yè)務(wù)依區(qū)域政策采用政府補(bǔ)貼的形式，收益性業(yè)務(wù)則參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，兩類業(yè)務(wù)獨(dú)立核算，以確保投資人合理的收益回報(bào)。
4、組織結(jié)構(gòu)。察布查爾職業(yè)教育學(xué)院是察布查爾投資發(fā)展集團(tuán)的全資子公司，后期伊泰公司、合作高校將以增資擴(kuò)股的方式入股察布查爾職業(yè)教育學(xué)院，學(xué)院與各高校通過(guò)成立“合作辦學(xué)項(xiàng)目公司”的形式展開(kāi)合作，各項(xiàng)目公司間獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。
察布查爾職業(yè)教育學(xué)院以“一校，三中心，多基地，合作辦學(xué)”的模式發(fā)展。同時(shí)，察布查爾職業(yè)技術(shù)學(xué)院下設(shè)綜合辦公室、就業(yè)招生部、合作辦學(xué)部、教務(wù)管理部、學(xué)生工作部、財(cái)務(wù)部六個(gè)輔助部門。
四、啟示
PPP作為調(diào)節(jié)政府、教育與市場(chǎng)三者關(guān)系的一把鑰匙，是改革教育領(lǐng)域辦學(xué)模式的新舉措。PPP模式能夠克服傳統(tǒng)教育供給形式和完全市場(chǎng)化變革的弊端，利用公私部門的有限合作方式來(lái)改善基礎(chǔ)教育的供給效率和質(zhì)量，從而為公眾提供更多可供選擇的、高質(zhì)量的教育，同時(shí)引入民間資源也減輕了政府在教育領(lǐng)域供給的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
PPP對(duì)于促進(jìn)各層次教育的發(fā)展均有多方面的意義，國(guó)家宏觀層面也在創(chuàng)設(shè)積極、寬松的制度安排，但鑒于目前我國(guó)教育領(lǐng)域公私合作的政策條文尚不明朗細(xì)致，以PPP 形式進(jìn)行教育供給的服務(wù)內(nèi)容、范圍以及私人合作者的資質(zhì)要求等需要詳細(xì)的評(píng)估審定。因此，教育領(lǐng)域成功實(shí)踐PPP模式需要周密的前期規(guī)劃和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施過(guò)程，以避免可能出現(xiàn)的各種問(wèn)題，從而順利實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
