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圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)
美國(guó)前任總統(tǒng)奧巴馬在2013年的國(guó)情咨文中提出雄心勃勃的全面普及學(xué)前教育的計(jì)劃(Preschool for All)。該計(jì)劃的目標(biāo)是推動(dòng)全美所有4歲兒童都能享受免費(fèi)學(xué)前教育。學(xué)者和公眾對(duì)此有支持也有反對(duì)。支持者強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的重要性，認(rèn)為政府理當(dāng)承擔(dān)學(xué)前教育財(cái)政投入的責(zé)任。反對(duì)者認(rèn)為不實(shí)施精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的“全面免費(fèi)”是不必要的財(cái)政浪費(fèi)，因?yàn)橹挟a(chǎn)階級(jí)和中上階層家庭本來(lái)就有經(jīng)濟(jì)能力為其孩子提供學(xué)前教育。
其實(shí)，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)各州就開始推出各種發(fā)展學(xué)前教育的項(xiàng)目，大多項(xiàng)目都是瞄準(zhǔn)性地為來(lái)自低收入家庭3～4歲幼兒提供免費(fèi)學(xué)前教育機(jī)會(huì)。到2015年，有42個(gè)州和華盛頓特區(qū)已為4歲幼兒提供這樣的瞄準(zhǔn)性學(xué)前教育[1]。
奧巴馬政府的學(xué)前教育計(jì)劃除了受國(guó)際上對(duì)學(xué)前教育普遍重視這一趨勢(shì)之影響外，同時(shí)也受到美國(guó)國(guó)內(nèi)兩個(gè)“學(xué)前教育模范州”的影響。這兩個(gè)州就是都位于美國(guó)南部的喬治亞州和俄克拉荷馬州。
筆者稱其為“學(xué)前教育模范州”，是因?yàn)樗鼈兟氏葘?duì)4歲兒童提供免費(fèi)學(xué)前教育，在美國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域具有示范作用;也由于這兩個(gè)州正好采取不同的公共財(cái)政投入方式實(shí)現(xiàn)普及學(xué)前教育目標(biāo)：?jiǎn)讨蝸喼菔钦ㄟ^(guò)類似學(xué)前教育券進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，俄克拉荷馬州是政府直接通過(guò)公立幼兒園系統(tǒng)提供。關(guān)于不同公共財(cái)政投入對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展影響的研究有非常重要的實(shí)證意義和政策啟示。
本報(bào)告首先介紹這兩個(gè)州普及學(xué)前教育及其不同的財(cái)政投入模式，然后引用一個(gè)美國(guó)學(xué)者關(guān)于這兩個(gè)州不同公共財(cái)政投入方式對(duì)學(xué)前教育供給影響的實(shí)證研究，最后指出該案例對(duì)我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的借鑒意義。
一、兩個(gè)模范州普及學(xué)前教育及不同的財(cái)政投入方式
喬治亞州和俄克拉荷馬州是美國(guó)最早實(shí)施“普及學(xué)前教育”的兩個(gè)州，它們?cè)谄占澳繕?biāo)和政策實(shí)施力度方面具有相同點(diǎn)。在普及目標(biāo)方面，兩個(gè)州都是讓所有4歲兒童自愿享受免費(fèi)學(xué)前教育;也就是說(shuō)，這是一個(gè)不看家庭背景不分家庭收入情況的免費(fèi)學(xué)前教育，只要家長(zhǎng)愿意，他們的孩子都可以享受學(xué)前教育服務(wù)。
這不同于聯(lián)邦政府所提供的“提前開端”項(xiàng)目(Head Start)，以及其他各州所提供的以瞄準(zhǔn)弱勢(shì)群體家庭兒童為主的學(xué)前教育項(xiàng)目。就政策實(shí)施力度來(lái)看，這兩個(gè)州都是在極短的時(shí)間內(nèi)開始實(shí)施和推廣有關(guān)政策。
喬治亞州1992年通過(guò)《彩票教育法》，通過(guò)彩票收入對(duì)中低收入家庭進(jìn)行補(bǔ)助。隨著彩票收入大幅增加，從1995年開始啟動(dòng)“普及學(xué)前教育”項(xiàng)目。喬治亞州有20%的學(xué)前教育提供方為公立學(xué)校，2010財(cái)年(2009年10月1日至2010年9月30日)4歲幼兒的入學(xué)率達(dá)54.6%，總支出為3.41億美元。2014財(cái)年的總支出為3.056億美元，2015財(cái)年的總支出為3.125億美元。2013年平均一個(gè)四歲幼兒全天的保育成本為6234美元。喬治亞州提供6.5小時(shí)/天的學(xué)前教育服務(wù)，每周開放五天。
俄克拉荷馬州從1998年開始啟動(dòng)“普及學(xué)前教育”項(xiàng)目。俄克拉荷馬州大約90%的學(xué)前教育提供方都為公立系統(tǒng)。2010財(cái)年4歲幼兒的入學(xué)率達(dá)到70.7%，總花費(fèi)為1.67億美元。2013年平均一個(gè)四歲幼兒全天的保育成本為5610美元。俄克拉荷馬州提供2.5小時(shí)/半天和6小時(shí)/天兩種學(xué)前教育服務(wù)選擇，每周開放五天。
雖然喬治亞州和俄克拉荷馬州率先推出了各自的“普及學(xué)前教育”項(xiàng)目，但是兩個(gè)州在實(shí)施免費(fèi)學(xué)前教育的財(cái)政路徑上又存在顯著差異。
喬治亞州可以被稱為政府“財(cái)政補(bǔ)貼”模式，俄克拉荷馬州可以被稱為“政府提供”模式。喬治亞州采取“政府補(bǔ)貼”的方式鼓勵(lì)各類性質(zhì)的幼兒園提供學(xué)前教育服務(wù)，其具體方式是通過(guò)類似學(xué)前教育補(bǔ)助券進(jìn)行補(bǔ)貼，任何類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都可以通過(guò)學(xué)前教育補(bǔ)助券獲得州政府的資助。所謂“類似學(xué)前教育券”是因?yàn)椴皇峭ǔＲ饬x上把錢發(fā)到父母手中的“學(xué)前教育券”，而是當(dāng)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供服務(wù)之后，政府通過(guò)報(bào)銷的方式按學(xué)生人數(shù)對(duì)幼兒園機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼。這種做法同時(shí)鼓勵(lì)了公立和私立機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)前教育的投入。
俄克拉荷馬州采取“政府提供”的方式即通過(guò)公立幼兒教育系統(tǒng)提供全額免費(fèi)的學(xué)前教育。俄克拉荷馬州的“普及學(xué)前教育”項(xiàng)目通過(guò)公立學(xué)校系統(tǒng)運(yùn)作，政府根據(jù)幼兒的數(shù)量、每日服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等將資金直接用于公立學(xué)前教育系統(tǒng)管理。公立學(xué)前教育系統(tǒng)自行提供服務(wù)，采用增加公立機(jī)構(gòu)數(shù)量或者支持符合國(guó)家規(guī)定的幼兒中心的方式擴(kuò)大學(xué)前教育服務(wù)的供應(yīng)。
二、兩種不同財(cái)政投入方式對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的影響
為了探討喬治亞州和俄克拉荷馬州兩種“普及學(xué)前教育”不同財(cái)政投入方式對(duì)學(xué)前教育事業(yè)和行業(yè)的影響，來(lái)自斯坦福大學(xué)和弗吉尼亞大學(xué)教育學(xué)院等機(jī)構(gòu)的研究者最近的一項(xiàng)研究[2]采用1990-2009年縱向稅收數(shù)據(jù)庫(kù)和公立學(xué)校入學(xué)數(shù)據(jù)，通過(guò)與美國(guó)南部地區(qū)和綜合控制組對(duì)照，使用綜合控制倍差分析框架的分析方法，綜合分析了兩種不同財(cái)政投入方式對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域的影響。這項(xiàng)研究的主要發(fā)現(xiàn)如下：
(一)兩種方式都促進(jìn)了學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，都一定程度實(shí)現(xiàn)了普及學(xué)前教育的政策目標(biāo)。
在喬治亞州的政府“財(cái)政補(bǔ)貼”方式下，該州學(xué)前教育入園率有了大幅增長(zhǎng)。1994年該州的學(xué)前教育入園率僅為7.8%，1995年為13.9%。自1996年該州正式開始實(shí)施普及學(xué)前教育政策，當(dāng)年毛入學(xué)率就增加到33.8%，1997年增長(zhǎng)到50.5%。之后一直維持緩慢增長(zhǎng)，到2010年已經(jīng)增長(zhǎng)為54.6%。
在俄克拉荷馬州“政府直接提供”方式下，學(xué)前教育入園率也有明顯增長(zhǎng)。從1998年開始免費(fèi)普及學(xué)前教育以來(lái)，毛入園率從37%增長(zhǎng)到2010年的70.7%。
(二)兩種方式都促進(jìn)了幼兒園園所數(shù)量的增長(zhǎng)，但不同財(cái)政投入方式對(duì)學(xué)前教育教職員工規(guī)模的影響不同
1.“財(cái)政補(bǔ)貼”模式不僅顯著增加了幼兒園園所數(shù)量，而且也顯著增加了幼兒園員工規(guī)模
“政府補(bǔ)貼”財(cái)政模式(喬治亞州)和“政府提供”模式(俄克拉荷馬州)都顯著增加了幼兒園數(shù)量。在喬治亞州，隨著政府增加公共財(cái)政普及學(xué)前教育政策的引入，幼兒園園所數(shù)和幼兒園教職工數(shù)都有顯著增加。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)總量相對(duì)于美國(guó)南部地區(qū)和綜合控制組均顯著增加，其中私立機(jī)構(gòu)數(shù)量沒(méi)有顯著變化;據(jù)估計(jì)，“普及學(xué)前教育”政策使喬治亞州增加374個(gè)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和5443名員工(分別為23%和35%)。
在這個(gè)意義上說(shuō)，政府“財(cái)政補(bǔ)貼”模式大大促進(jìn)了學(xué)前教育行業(yè)從業(yè)人員的就業(yè)規(guī)模。
2.“政府提供”模式增加了幼兒園園所數(shù)量，但對(duì)整個(gè)行業(yè)幼兒園教職員工規(guī)模沒(méi)有顯著影響
在俄克拉荷馬州，隨著普及學(xué)前教育政策的引入，正規(guī)幼兒園機(jī)構(gòu)數(shù)有顯著增長(zhǎng)。“普及學(xué)前教育”項(xiàng)目使俄克拉荷馬州估計(jì)增加448個(gè)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)(41%)。同時(shí)，“政府提供”式學(xué)前教育財(cái)政投入政策雖然使幼兒園機(jī)構(gòu)數(shù)有顯著增長(zhǎng)，但對(duì)幼兒園教職員工數(shù)量卻沒(méi)有顯著影響。財(cái)政投入的增長(zhǎng)導(dǎo)致學(xué)前教育機(jī)構(gòu)總量相對(duì)于美國(guó)南部地區(qū)和綜合控制組均顯著增加，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在園職工總數(shù)相對(duì)于美國(guó)南部地區(qū)和綜合控制組沒(méi)有顯著變化。
(三)不同財(cái)政投入方式對(duì)公立和私立幼兒園的影響不同
“財(cái)政補(bǔ)貼”模式對(duì)公立和私立幼兒園發(fā)展都有促進(jìn)作用，但“政府提供”模式對(duì)私立幼兒園似乎有抑制作用。喬治亞州“財(cái)政補(bǔ)貼”模式顯著增加了公辦和私立幼兒園的員工數(shù)量，而俄克拉荷馬州的“政府提供”模式卻顯著減少了民辦幼兒園教職工數(shù)量。
在以政府“財(cái)政補(bǔ)貼”方式為主的喬治亞州，公辦和私立幼兒園教職員工數(shù)量都顯著增加。據(jù)估計(jì)，政府補(bǔ)貼模式下，公辦園增加了1400名員工，民辦園增加了4000名員工。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在園職工總數(shù)相對(duì)于美國(guó)南部地區(qū)和綜合控制組均顯著增加，其中私立機(jī)構(gòu)在園教職員工數(shù)也隨之顯著增加;私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在園員工的薪酬相對(duì)于美國(guó)南部地區(qū)顯著減少，相對(duì)于綜合控制組沒(méi)有顯著變化。其中，雖然私立機(jī)構(gòu)的總數(shù)幾乎沒(méi)有變化，但私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教職員工總數(shù)估計(jì)增加4059人。
在“政府提供”方式為主的俄克拉荷馬州，對(duì)公辦幼兒園教職員工規(guī)模沒(méi)有顯著影響，卻顯著減少了私立幼兒園教職工數(shù)量。根據(jù)估算，在俄克拉荷馬州，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)員工總數(shù)沒(méi)有顯著變化，但私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)員工數(shù)減少了1293名(13%)。
為什么會(huì)有這種變化?研究者認(rèn)為，這是因?yàn)樗搅W(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教職員工很可能流動(dòng)到新開辦的公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。為什么私立幼兒園的教職員工會(huì)流動(dòng)到公立幼兒園?是薪水的原因嗎?研究者并沒(méi)有提出這方面的證據(jù)，因?yàn)橐粋€(gè)相關(guān)的發(fā)現(xiàn)是：兩種投入方式對(duì)幼兒園員工的薪資都沒(méi)有顯著影響。
(四)“財(cái)政補(bǔ)貼”模式下學(xué)前教育供給增長(zhǎng)主要發(fā)生在農(nóng)村和之前學(xué)前教育供給不足的地區(qū)
在喬治亞州，實(shí)施普及學(xué)前教育政策的影響主要表現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)或者之前學(xué)前教育供給不足地區(qū)的幼兒園和幼兒園員工的增長(zhǎng)。在政策實(shí)施前學(xué)前教育供給不足的農(nóng)村地區(qū)，政府財(cái)政投入之后公辦園和私立園數(shù)量都顯著增加了。相比而言，在之前就有較多學(xué)前教育供給的地方，新增幼兒園主要是公辦園而不是私立園。為什么有這樣的影響，似乎也需要更多研究。
綜上所述，該研究表明，“財(cái)政補(bǔ)貼”是比“政府提供”更有效的一種普及學(xué)前教育的財(cái)政投入方式。這是因?yàn)椋?ldquo;財(cái)政補(bǔ)貼”方式不僅增加了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量，也增加了學(xué)前教育行業(yè)教職員工的就業(yè)規(guī)模。同時(shí)，在這種財(cái)政支持模式下，公辦幼兒園和私立幼兒園都得到了促進(jìn)。而在“政府提供”模式下，由于只依靠公辦幼兒園，雖然也增加了幼兒園園所數(shù)量，但學(xué)前教育教職員工數(shù)量卻沒(méi)有顯著增加。換言之，私立幼兒園機(jī)構(gòu)的發(fā)展被抑制;大量曾經(jīng)在私立園工作的員工流動(dòng)到公辦幼兒園。此外，“財(cái)政補(bǔ)貼”方式也促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)和學(xué)前教育供給不足的地區(qū)的學(xué)前教育發(fā)展。
三、對(duì)我國(guó)發(fā)展學(xué)前教育財(cái)政投入及研究的借鑒意義
自2010年以來(lái)，我國(guó)政府加大了對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域的財(cái)政投入，學(xué)前教育事業(yè)也取得了空前發(fā)展。然而，中央政府和地方政府如何對(duì)學(xué)前教育進(jìn)一步投入仍然是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。是繼續(xù)當(dāng)前以投入公辦幼兒園為主的“政府提供”方式?還是調(diào)整和改革投入機(jī)制，逐步建立公民辦幼兒園兒童都平等享受的“財(cái)政補(bǔ)貼”方式?不同學(xué)者以及不同政府部門的決策者對(duì)此有不同的看法。
筆者認(rèn)為，鑒于目前我國(guó)缺少關(guān)于學(xué)前教育公共財(cái)政投入方式有效性的實(shí)證研究，對(duì)于哪種財(cái)政投入方式對(duì)于我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展更加有效仍需進(jìn)一步探討。不過(guò)，美國(guó)喬治亞州和俄克拉荷馬州這兩個(gè)學(xué)前教育“模范州”的兩種普及學(xué)前教育的不同財(cái)政模式影響差異的案例至少給我們?nèi)缦氯齻€(gè)方面的啟發(fā)和借鑒意義。
(一)尊重并鼓勵(lì)地方政府探索不同財(cái)政投入方式發(fā)展學(xué)前教育
盡管美國(guó)聯(lián)邦政府自1965年就開始瞄準(zhǔn)弱勢(shì)群體家庭和幼兒，實(shí)施“提前開端”計(jì)劃，但直到目前，各州在發(fā)展學(xué)前教育方面水平都不盡一致。特別地，聯(lián)邦政府給各州發(fā)展學(xué)前教育的自由，在財(cái)政投入方面允許不同模式同時(shí)存在。當(dāng)然，這和美國(guó)教育體制有關(guān)：基礎(chǔ)教育包括學(xué)前教育主要是地方政府的責(zé)任，聯(lián)邦政府沒(méi)有權(quán)力強(qiáng)制各州如何發(fā)展其學(xué)前教育。
其實(shí)，在我國(guó)各省市區(qū)學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)過(guò)不同的地方模式，比如上海和河北的公辦為主模式，廣東、浙江等地的民辦為主模式。筆者認(rèn)為，要求以公辦園為主實(shí)現(xiàn)普及學(xué)前教育的政策目標(biāo)是值得商榷的。相反，應(yīng)該尊重甚至鼓勵(lì)地方發(fā)展學(xué)前教育的獨(dú)特路徑，包括對(duì)不同學(xué)前教育財(cái)政投入模式的選擇。
(二)探索并調(diào)整以投入公辦園為主的“政府提供”學(xué)前教育財(cái)政投入方式
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入是一種“政府提供”模式：以投入公辦園為主，以投入幼兒園機(jī)構(gòu)為主。在2010年政府加大投入以來(lái)，這樣的格局沒(méi)有根本改變。據(jù)初步估計(jì)，中央財(cái)政的專項(xiàng)中接近9成投入到了公辦園中。在2011-2013年間，有89.3%投到了公辦園，只有10.7%投給了民辦園;同時(shí)，差不多95%都是投入幼兒園機(jī)構(gòu)而非補(bǔ)貼家庭增加購(gòu)買力。地方政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入也以投入公辦園為主。
借鑒美國(guó)喬治亞州“財(cái)政補(bǔ)貼”的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)中央或者地方政府可以考慮試點(diǎn)并改革目前投入公辦幼兒園為主的“政府直接提供”的模式，試點(diǎn)以需求方(家庭和幼兒)為導(dǎo)向的“財(cái)政補(bǔ)貼”模式。這勢(shì)必激發(fā)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和公辦機(jī)構(gòu)的共同健康發(fā)展;減少對(duì)民辦幼兒機(jī)構(gòu)的擠出。在農(nóng)村和供給不足的地區(qū)，這種模式也會(huì)有促進(jìn)作用。
(三)研究和評(píng)估政府“財(cái)政補(bǔ)貼”及“政府供給”模式對(duì)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的影響
美國(guó)學(xué)者使用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證研究方法發(fā)現(xiàn)通過(guò)不同財(cái)政投入模式對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展有不同影響，即“政府財(cái)政補(bǔ)貼”比“政府直接提供”更有效。在我國(guó)目前還沒(méi)有這樣的實(shí)證研究。
筆者發(fā)現(xiàn)，在2010年以來(lái)的學(xué)前教育發(fā)展中，民辦園在承擔(dān)入園增量方面起到了非常重要的作用。盡管民辦幼兒園機(jī)構(gòu)占比增長(zhǎng)受到了抑制，但在民辦園中的兒童占比卻持續(xù)增長(zhǎng)。圖1展示了1997-2015年間民辦園在全國(guó)幼兒園中占比以及在民辦園中的幼兒在全國(guó)在園兒童規(guī)模中的占比變化趨勢(shì)。
1997-2011年間，民辦園占比從13.5%增加到2011年的69.2%，自2012年開始逐年下降：2012年為68.8%，2013年67.2%，2014年66.4%，2015年65.4%。而民辦園在園兒童占比卻一直在上升：從1997年的5.4%增加到2011年的49.5%，2015年到54%。自2010年以來(lái)，在民辦園兒童占比也繼續(xù)上升。
這是不是意味著目前我國(guó)的“政府提供”財(cái)政模式對(duì)民辦園沒(méi)有擠出效應(yīng)呢?這是一個(gè)需要實(shí)證研究的問(wèn)題;而且這是一個(gè)在研究方法和數(shù)據(jù)方面都受到挑戰(zhàn)的研究問(wèn)題。
從研究方法上看，在全國(guó)宏觀層面上來(lái)看公民辦辦園及在園人數(shù)的增長(zhǎng)無(wú)助于做出“反事實(shí)”的因果推斷。可能的突破是獲得一些省份(地區(qū))(比如上海和浙江)的中觀或微觀數(shù)據(jù)，使用綜合控制法(synthetic control)進(jìn)行分析。能做出好的實(shí)證研究的前提當(dāng)然是能獲得歷年地方學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)。
圖1 民辦園及在民辦園兒童占比(1997-2015)
數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)有關(guān)年份(1997-2015)教育部公布學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展有關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算制成
主要參考文獻(xiàn)：
[1]The state of preschool. 2015. The National Institute for Early Education Research, Graduate School of Education at Rutgers, The State University of New Jersey.
[2]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2014. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and Georgia. Journal of Labor Economics. 83, Page 18-33.
[3]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2013. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and GeorgiaNBER Working Paper No. 18605.
作者宋映泉(北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所副研究員)、梁凈(北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所科研助理)。
