異常一致引發(fā)爭議
A市財(cái)政局接到紀(jì)委監(jiān)委派駐衛(wèi)健局紀(jì)檢監(jiān)察組《關(guān)于對(duì)政府采購項(xiàng)目建議的函》，發(fā)現(xiàn)A市人民醫(yī)院介入治療及ICU病房設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（醫(yī)療設(shè)備采購）參與投標(biāo)的4家公司報(bào)價(jià)明顯存在關(guān)聯(lián)性，有串通投標(biāo)嫌疑，且紀(jì)檢監(jiān)察組經(jīng)過咨詢同類廠家供應(yīng)商，4家公司報(bào)價(jià)明顯高于同類市場產(chǎn)品，建議調(diào)查核實(shí)，依法啟動(dòng)監(jiān)督檢查。
財(cái)政局啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序，查明以下事實(shí)：其一，投標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件多處出現(xiàn)異常一致的現(xiàn)象，包括承諾函、法定代表人身份證明、法定代表人授權(quán)委托書、偏離表等文件的格式、日期標(biāo)注、內(nèi)容等有高度統(tǒng)一情形；其二，投標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)報(bào)價(jià)多處呈現(xiàn)規(guī)律性差異，項(xiàng)目預(yù)算為1638萬元，4家投標(biāo)供應(yīng)商的報(bào)價(jià)雖然各不相同，但都是緊貼預(yù)算控制價(jià)進(jìn)行報(bào)價(jià)；其三，項(xiàng)目共15個(gè)產(chǎn)品，各家供應(yīng)商提供了不同產(chǎn)地、不同品牌的產(chǎn)品，但報(bào)價(jià)都非常接近，報(bào)價(jià)偏差率最高的產(chǎn)品，偏差率不到10%，報(bào)價(jià)偏差率最低的產(chǎn)品，偏差率僅為0.04%；其四，4家供應(yīng)商報(bào)價(jià)呈規(guī)律性遞減，如除顫儀，A公司報(bào)價(jià)114000元，B公司報(bào)價(jià)112000元，C公司報(bào)價(jià)110000元。
綜合監(jiān)督檢查情況，財(cái)政局作出處理決定，認(rèn)定項(xiàng)目投標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)文件多處出現(xiàn)異常一致的現(xiàn)象及投標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)報(bào)價(jià)多處呈規(guī)律性差異，根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱87號(hào)令）第三十七條第四項(xiàng)規(guī)定，A、B、C、D4家公司為串通投標(biāo)；根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第三十六條第一項(xiàng)規(guī)定，項(xiàng)目予以廢標(biāo)，且將4家供應(yīng)商投標(biāo)保證金收繳國庫。中標(biāo)供應(yīng)商B公司不滿，向A市政府申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服，又向同級(jí)人民法院提起訴訟。
B公司認(rèn)為：其一，關(guān)于日期等格式問題，政府采購招標(biāo)項(xiàng)目都是按照年-月-日的格式填寫，僅以日期格式等一致就認(rèn)定投標(biāo)文件多處出現(xiàn)異常一致現(xiàn)象，有失公平；其二，本次招標(biāo)項(xiàng)目為整體打包采購，在招標(biāo)文件有明確技術(shù)要求的前提下，各投標(biāo)人也會(huì)按照招標(biāo)文件技術(shù)要求選擇不同品牌的同配置、同檔次產(chǎn)品響應(yīng)，類似產(chǎn)品在市場上基本處于同一價(jià)格區(qū)間，不可能存在較大價(jià)格差；其三，項(xiàng)目既然有明確采購預(yù)算價(jià)格及最高限價(jià)，投標(biāo)商只要等于或者低于該預(yù)算控制價(jià)的報(bào)價(jià)就是合理、正規(guī)的商務(wù)行為；其四，各投標(biāo)人的投標(biāo)價(jià)格并無規(guī)律可言，不能因?yàn)椴少忢?xiàng)目少部分產(chǎn)品價(jià)格接近，就將各供應(yīng)商的報(bào)價(jià)定性為規(guī)律性差異。
A市人民法院審理查明后，最終支持了財(cái)政部門的認(rèn)定，駁回B公司相關(guān)行政訴訟請(qǐng)求。
為什么會(huì)有爭議
“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異”這一條款，出現(xiàn)在87號(hào)令第三十七條中，屬于“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”情形之一，筆者認(rèn)為，這是一個(gè)不能通過常識(shí)直接加以判定的內(nèi)容，比如對(duì)“異?！被颉耙?guī)律性”的解讀。
比如：在某政府采購工程項(xiàng)目兩份投標(biāo)文件技術(shù)方案中，有3—5頁內(nèi)容（施工方案）完全一致，評(píng)審專家認(rèn)為，在正常情況下，不應(yīng)在出現(xiàn)大篇幅的一致方案時(shí)，便將兩份投標(biāo)文件作無效投標(biāo)處理，并向財(cái)政部門提出監(jiān)督建議。財(cái)政部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩家供應(yīng)商在不同網(wǎng)站摘抄了有關(guān)內(nèi)容并進(jìn)行了編輯，通過網(wǎng)址和截圖證實(shí)了相同內(nèi)容來源的合理性，因此認(rèn)定供應(yīng)商不存在串通投標(biāo)行為。
針對(duì)投標(biāo)文件中的文字響應(yīng)內(nèi)容，網(wǎng)絡(luò)下載、員工跳槽、之前聯(lián)合體投標(biāo)現(xiàn)又分別投標(biāo)等情況，都可能帶來異常一致的巧合。
又如：某檢測設(shè)備采購項(xiàng)目，4家供應(yīng)商參與投標(biāo)響應(yīng)，其中3家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)分別為200萬元、205萬元、210萬元。中標(biāo)結(jié)果公告后，有供應(yīng)商向財(cái)政部門舉報(bào)，認(rèn)為上述報(bào)價(jià)的3家供應(yīng)商存在串通投標(biāo)行為。財(cái)政部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本項(xiàng)目采購產(chǎn)品屬于精密儀器設(shè)備，市場上能滿足采購需求的產(chǎn)品并不多，采購人通過市場調(diào)研后將218萬元作為最高限價(jià)，被舉報(bào)的3家投標(biāo)人選擇滿足采購需求的不同產(chǎn)品參與投標(biāo)，其報(bào)價(jià)是經(jīng)過與生產(chǎn)廠家溝通后的商業(yè)行為，并不存在串通情況，發(fā)生的規(guī)律性報(bào)價(jià)也是意想不到的情況。
因此，在沒有其他內(nèi)容作為補(bǔ)充證據(jù)的情況下，將“文字雷同、報(bào)價(jià)呈等差數(shù)列”直接認(rèn)定為“規(guī)律性報(bào)價(jià)的串通投標(biāo)”，可能引發(fā)爭議。
完善制度設(shè)計(jì)
在87號(hào)令第三十七條“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的6個(gè)情形中，只有“不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異”不能通過常識(shí)直接判斷。
筆者認(rèn)為，解決爭議的根本在于法規(guī)的完善，無論是通過頂層制度制定、補(bǔ)充通知，還是釋義、指導(dǎo)案例，如果能提供“量化指標(biāo)”給實(shí)操者判斷或參考，將很大程度上減少爭議發(fā)生。比如：將投標(biāo)人自行編制的方案有兩頁以上一致情形認(rèn)定為異常一致，將投標(biāo)文件中有兩處以上編制錯(cuò)誤認(rèn)定為異常一致，將報(bào)價(jià)呈一定數(shù)值的等比、等差數(shù)列等不正?！皵?shù)字”認(rèn)定為報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異。
目前，已有部分省市財(cái)政部門通過地方性規(guī)章或規(guī)范性文件，制定相應(yīng)的指標(biāo)判定異常一致或規(guī)律性報(bào)價(jià)，對(duì)本地實(shí)操有積極的指導(dǎo)意義。但由于其權(quán)威性和廣泛性不夠，可能帶來不同地區(qū)財(cái)政部門處理尺度不一的負(fù)面影響。
如果不能或不便量化，可參考對(duì)“超低報(bào)價(jià)”的處理方法，即“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人存在異常一致或規(guī)律性報(bào)價(jià)的情形，應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)投標(biāo)人在合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說明，并提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其異常一致或規(guī)律性報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理，并上報(bào)財(cái)政部門?！?/p>
各方當(dāng)事人應(yīng)把好關(guān)
關(guān)于“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”情形，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條亦有規(guī)定，且《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例〈釋義〉》（以下簡稱《釋義》）對(duì)此解釋為：“異常一致是指極小概率或者完全不可能一致的內(nèi)容在不同投標(biāo)文件中同時(shí)出現(xiàn)，實(shí)踐中典型的表現(xiàn)包括投標(biāo)文件內(nèi)容錯(cuò)誤或者打印錯(cuò)誤雷同，由投標(biāo)人自行編制文件的格式完全一致，屬于某一投標(biāo)人特有的業(yè)績、標(biāo)準(zhǔn)、編號(hào)、標(biāo)識(shí)等在其他投標(biāo)人的投標(biāo)文件中同時(shí)出現(xiàn)等；不同投標(biāo)人的報(bào)價(jià)呈現(xiàn)規(guī)律性差異則是不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致的特殊表現(xiàn)。實(shí)踐中的典型表現(xiàn)包括不同投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)呈等差數(shù)列、不同投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)的差額本身呈等差數(shù)列或者規(guī)律性的百分比等。”
《釋義》還補(bǔ)充，“投標(biāo)人之間曾就類似工程有過聯(lián)合投標(biāo)經(jīng)歷導(dǎo)致投標(biāo)文件的技術(shù)方案異常一致的情況，可以由評(píng)標(biāo)委員會(huì)通過澄清、說明機(jī)制予以排除；在通過市場競爭形成投標(biāo)報(bào)價(jià)的條件下，不同投標(biāo)人報(bào)價(jià)的規(guī)律性差異只有在投標(biāo)人相互串通投標(biāo)的情況下才會(huì)出現(xiàn)?！?/p>
筆者認(rèn)為，無論是異常一致還是報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，都是投標(biāo)文件不正常的表現(xiàn)，投標(biāo)人在沒有互相商量或者不是同一主體編制文件的情況下，是不應(yīng)該也不會(huì)出現(xiàn)異常一致情形的。因此，在政府采購實(shí)踐中，當(dāng)事人可參考《釋義》條款“實(shí)踐中典型的表現(xiàn)”內(nèi)容，對(duì)不正常表現(xiàn)形式作出判斷。
在現(xiàn)行的政府采購流程下，評(píng)審專家是最容易發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)的當(dāng)事人，根據(jù)87號(hào)令第三十六條、第三十七條、第六十三條的規(guī)定，串通投標(biāo)屬于違法行為，評(píng)標(biāo)委員會(huì)有權(quán)作出投標(biāo)無效的決定，但應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。
基于“異常一致和報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異”的判斷并不是直接的、可量化的，且專家也不能在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場尋求更多佐證材料的情況下，筆者建議評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人存在該行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照“報(bào)價(jià)明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人報(bào)價(jià)”的方式，要求投標(biāo)人在合理時(shí)間內(nèi)提供書面說明后再作決定，避免誤傷。
采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審前發(fā)現(xiàn)的，可以向評(píng)標(biāo)委員會(huì)作出書面評(píng)審建議；在評(píng)標(biāo)結(jié)果后發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。投標(biāo)人發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為其他投標(biāo)人有串通投標(biāo)情形的，可以依法質(zhì)疑，也可向財(cái)政部門舉報(bào)申請(qǐng)監(jiān)督。
對(duì)異常一致或規(guī)律性報(bào)價(jià)情形作出初步判斷后，采購人或?qū)＜疫€應(yīng)該結(jié)合投標(biāo)文件的其他材料，財(cái)政部門應(yīng)該通過調(diào)查取證獲取的其他證據(jù)，坐實(shí)投標(biāo)人的串通投標(biāo)行為。
財(cái)政部門判定供應(yīng)商串通投標(biāo)，自帶行政處罰性質(zhì)，更應(yīng)慎重，除了給供應(yīng)商必要的澄清機(jī)會(huì)以外，結(jié)合投標(biāo)人其他行為或材料進(jìn)行佐證，也顯得尤為重要。在開篇案例中，監(jiān)督部門也是參考了供應(yīng)商整體報(bào)價(jià)情況（如遠(yuǎn)超市場價(jià)）而作出的決定。
不適宜延伸至質(zhì)疑投訴環(huán)節(jié)
在實(shí)踐中，存在“不同供應(yīng)商提供的質(zhì)疑函或投訴書，除了內(nèi)容相同外，還有格式、錯(cuò)誤表達(dá)、簽署等內(nèi)容不正常一致”情形，完全有可能推斷出供應(yīng)商是“一伙”且質(zhì)疑函、投訴書出自一人編制。根據(jù)這些情形，是否可認(rèn)定供應(yīng)商之間也有串通行為？
主流觀點(diǎn)認(rèn)為，一方面，法律法規(guī)對(duì)此并沒有規(guī)定，質(zhì)疑投訴已不屬于投標(biāo)環(huán)節(jié)，質(zhì)疑投訴文件也非投標(biāo)文件，不宜將投標(biāo)禁止行為延伸至質(zhì)疑投訴過程；另一方面，質(zhì)疑投訴是與項(xiàng)目相關(guān)供應(yīng)商的合法權(quán)利，不同供應(yīng)商針對(duì)某一事項(xiàng)（內(nèi)容）有共同異議的現(xiàn)象普遍存在，因此，不同供應(yīng)商相互協(xié)商有關(guān)質(zhì)疑事項(xiàng)既情有可原，也未損害任何當(dāng)事人的合法權(quán)益。
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