鑒于政府采購支出規(guī)模在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)?shù)谋戎?，通過政府采購支持科技創(chuàng)新，有助于我國(guó)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力加快發(fā)展。財(cái)政部于2月1日公布的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），意在為使用財(cái)政性資金面向社會(huì)供應(yīng)商開展合作創(chuàng)新項(xiàng)目的采購程序確立相應(yīng)的法律規(guī)則，及時(shí)回應(yīng)政府采購領(lǐng)域?qū)献鲃?chuàng)新采購項(xiàng)目采購程序的制度需求?！墩髑笠庖姼濉饭?2條，擬對(duì)政府采購合作創(chuàng)新采購方式進(jìn)行全面、深入的規(guī)范。筆者認(rèn)為，其中有四個(gè)方面的規(guī)則要點(diǎn)值得業(yè)內(nèi)重點(diǎn)關(guān)注。

　　專門適用于創(chuàng)新類采購項(xiàng)目的采購方式

　　合作創(chuàng)新采購首先是一種特定類型的采購，與普通采購的區(qū)別在于采購對(duì)象具有創(chuàng)新性。合作創(chuàng)新采購對(duì)象通常需要進(jìn)行研發(fā)，由采購人通過采購程序確定具有研發(fā)基礎(chǔ)的供應(yīng)商，再建立創(chuàng)新合作伙伴關(guān)系。例如，在美國(guó)《聯(lián)邦采購條例》中，創(chuàng)新類研發(fā)合同作為一種專門的采購合同類型，與設(shè)計(jì)合同、工程建造合同、信息技術(shù)采購合同等一樣作為特殊類型的合同進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定?！稓W盟公共部門采購指令》和《歐盟公共事業(yè)采購指令》均將創(chuàng)新采購作為一種采購方式加以規(guī)定。筆者認(rèn)為，《征求意見稿》將合作創(chuàng)新采購界定為一種新的采購方式，符合國(guó)際通用做法。

　　作為專門適用于創(chuàng)新類采購項(xiàng)目的采購方式，合作創(chuàng)新采購可實(shí)現(xiàn)的采購對(duì)象，仍應(yīng)屬于現(xiàn)行政府采購法所規(guī)定的貨物、工程或服務(wù)的范疇?！墩髑笠庖姼濉穼?duì)合作創(chuàng)新采購對(duì)象的規(guī)定使用了包括新產(chǎn)品、新技術(shù)在內(nèi)的創(chuàng)新產(chǎn)品的措辭，不影響根據(jù)該創(chuàng)新產(chǎn)品的特征及其所滿足的采購需求分類并納入貨物、工程或服務(wù)的采購對(duì)象大類之中。這既結(jié)合了國(guó)內(nèi)此前開展創(chuàng)新采購的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也借鑒了國(guó)際上政府采購支持創(chuàng)新的主要做法。

　　此外，政府采購以滿足政務(wù)活動(dòng)的需求為主要目標(biāo)，對(duì)于政務(wù)活動(dòng)的日常運(yùn)營(yíng)所需，從節(jié)約財(cái)政性資金的角度考慮，應(yīng)當(dāng)主要考慮采購技術(shù)成熟、性能穩(wěn)定、市場(chǎng)價(jià)格相對(duì)較低的定型商品，但并不影響為提升公共管理服務(wù)水平而由政府直接采購創(chuàng)新產(chǎn)品。這是因?yàn)樵诠舶踩芾碇悄芑?、政?wù)管理數(shù)據(jù)云計(jì)算、智慧市政交通系統(tǒng)建設(shè)、政務(wù)服務(wù)能力提升等諸多前沿方面和政務(wù)需求的特殊領(lǐng)域，政府的需求無法在既有其他行業(yè)的產(chǎn)品中取得，而需要通過創(chuàng)新性研發(fā)才可能實(shí)現(xiàn)。例如，2021年6月，歐盟委員會(huì)在《創(chuàng)新公共采購指南》中提到了一些創(chuàng)新采購的案例，包括歐盟采購伽利略全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)開發(fā)，以滿足公共安全（應(yīng)急服務(wù)和救災(zāi)、搜救、消防、邊境管理）、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、公共交通（公共交通管理、自動(dòng)駕駛班車、智慧城市）、由公共當(dāng)局運(yùn)營(yíng)或監(jiān)督的海事、航空和鐵路運(yùn)營(yíng)等方面的空間服務(wù)需求等。在基本公共衛(wèi)生領(lǐng)域的疫苗研制、具有普惠性的藥品、醫(yī)療器械或治療方法等領(lǐng)域，創(chuàng)新類采購的作用更為突出。例如，美國(guó)一家公立醫(yī)院通過創(chuàng)新采購與一家科技創(chuàng)新公司合作開展以臍帶血細(xì)胞治療肌萎縮側(cè)索硬化癥（漸凍癥）的研究。

　　筆者認(rèn)為，在對(duì)合作創(chuàng)新采購作出專門規(guī)定之后，將鼓勵(lì)更多的科研機(jī)構(gòu)、高等院?；蜥t(yī)療機(jī)構(gòu)通過創(chuàng)新采購方式與社會(huì)供應(yīng)商合作，借助相關(guān)平臺(tái)和資源推動(dòng)科研創(chuàng)新。

　　適用范圍具有內(nèi)在要求和外部程序規(guī)制

　　合作創(chuàng)新采購除滿足公共部門和公共服務(wù)的應(yīng)用性需求以外，在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域也有較多的應(yīng)用，且通過政府采購支持基礎(chǔ)研究也已成為各國(guó)的通行做法。在我國(guó)，除了國(guó)家出資設(shè)立研究機(jī)構(gòu)以外，還會(huì)通過設(shè)立國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、各類專項(xiàng)科研支持計(jì)劃項(xiàng)目等面向社會(huì)招標(biāo)并以財(cái)政性資金進(jìn)行投入。其所產(chǎn)出的基礎(chǔ)研究成果或者應(yīng)用性技術(shù)，一方面可能會(huì)成為國(guó)家技術(shù)儲(chǔ)備，另一方面也會(huì)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐，直接或間接地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到應(yīng)用。

　　《征求意見稿》第三條明確了合作創(chuàng)新采購的適用范圍，即“采購項(xiàng)目符合國(guó)家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，并且具有下列情形之一的，可以采用合作創(chuàng)新采購方式采購：（一）市場(chǎng)現(xiàn)有產(chǎn)品或者技術(shù)不能滿足要求，需要進(jìn)行技術(shù)突破的；（二）以研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品為基礎(chǔ)，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績(jī)效的；（三）國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的其他情形”。從字面來看，《征求意見稿》并未對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的實(shí)際用途作明確的限定，不排除可以通過合作創(chuàng)新政府采購方式直接向有關(guān)產(chǎn)業(yè)采購具有現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值或潛在應(yīng)用價(jià)值的創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù)。

　　為準(zhǔn)確把握適用合作創(chuàng)新采購方式的范圍，《征求意見稿》對(duì)于合作創(chuàng)新采購的適用進(jìn)行了外部程序的規(guī)制，即中央和省級(jí)主管預(yù)算單位可以自行開展或授權(quán)所屬預(yù)算單位開展合作創(chuàng)新采購；設(shè)區(qū)的市級(jí)主管預(yù)算單位經(jīng)省級(jí)相關(guān)主管部門批準(zhǔn)，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。筆者認(rèn)為，主管預(yù)算單位是負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)，向同級(jí)財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。中央和省級(jí)主管預(yù)算單位顯然是指省、自治區(qū)、直轄市具有廳局級(jí)及以上級(jí)別的采購人。中央和省級(jí)主管預(yù)算單位以下級(jí)別的主管預(yù)算單位或其他二級(jí)預(yù)算單位均無權(quán)自行決定是否開展合作創(chuàng)新采購。換言之，《征求意見稿》對(duì)合作創(chuàng)新采購的實(shí)施主體進(jìn)行了限定，在一定程度上可以防止合作創(chuàng)新采購方式被不當(dāng)適用。

　　仍需通過競(jìng)爭(zhēng)談判確定合作伙伴

　　合作創(chuàng)新采購方式在《歐盟公共部門采購指令》中被界定為創(chuàng)新伙伴關(guān)系（Innovation Partnership），用于開發(fā)創(chuàng)新性的產(chǎn)品、服務(wù)或工程，并繼而由采購人購買所開發(fā)形成的、達(dá)到應(yīng)用水平及最高成本可接受的產(chǎn)品、服務(wù)或工程。因?yàn)檫@種采購方式針對(duì)的是在市場(chǎng)上還未找到成熟解決方案的特殊采購對(duì)象，所以先行由采購人與供應(yīng)商建立長(zhǎng)期的創(chuàng)新伙伴關(guān)系，進(jìn)而兩方合作開發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品。在供應(yīng)商的選擇上，其仍需遵行一般政府采購合同授予所要求的性價(jià)比最高的原則。為保障政府采購支出的績(jī)效，這也要求與一家或多家供應(yīng)商開展競(jìng)爭(zhēng)性談判。通過充分的談判溝通，一方面可以了解潛在供應(yīng)商已有的研發(fā)基礎(chǔ)，另一方面可以共同研究確定創(chuàng)新目標(biāo)，還可以對(duì)雙方合作的具體內(nèi)容進(jìn)行商談。

　　《征求意見稿》專章規(guī)定了需求管理，要求采購人在開展合作創(chuàng)新采購前，開展市場(chǎng)調(diào)研和專家論證，從而確定研發(fā)目標(biāo)以滿足采購需求，并制定科學(xué)、可行、合規(guī)的采購方案。在實(shí)施采購確定合作創(chuàng)新伙伴環(huán)節(jié)，《征求意見稿》規(guī)定了組建談判小組、發(fā)布公告、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查、進(jìn)行創(chuàng)新概念交流、制定和發(fā)布研發(fā)談判文件、接收響應(yīng)文件、開展研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、評(píng)審后確定供應(yīng)商等環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)注意的是，由于各供應(yīng)商對(duì)最終獲得研發(fā)合同具有競(jìng)爭(zhēng)性，在競(jìng)爭(zhēng)談判過程中涉及多個(gè)意向合作伙伴的情況，采購人在未經(jīng)供應(yīng)商同意的情況下，不得向其他供應(yīng)商透露其解決方案或向合作伙伴傳達(dá)其他機(jī)密信息。對(duì)于談判小組集中與所有供應(yīng)商共同進(jìn)行創(chuàng)新概念交流、與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判等環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為，有必要進(jìn)一步規(guī)定采購人應(yīng)對(duì)從供應(yīng)商處獲悉的信息保密。如此一來，將有利于參加談判的供應(yīng)商向采購人透露更多的信息，也有利于更為準(zhǔn)確地界定研發(fā)目標(biāo)和確定合作合同的相關(guān)內(nèi)容。

　　此外，《征求意見稿》還對(duì)研發(fā)中期談判、研發(fā)通過驗(yàn)收后進(jìn)行首購等環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確。研究中期談判由于涉及中期進(jìn)展，可能存在淘汰供應(yīng)商的情況，故仍具有競(jìng)爭(zhēng)性。而在首購產(chǎn)品環(huán)節(jié)的評(píng)審談判，實(shí)際上是對(duì)通過產(chǎn)品驗(yàn)收的供應(yīng)商進(jìn)行定型化商品的購買洽談，采購人僅在確定首購產(chǎn)品數(shù)量等具體合同內(nèi)容方面具有主動(dòng)優(yōu)勢(shì)，除非存在多個(gè)供應(yīng)商并行供應(yīng)的情況，對(duì)單一供應(yīng)商而言不具有相互競(jìng)爭(zhēng)性。筆者認(rèn)為，為保障采購人不受供應(yīng)商壟斷性地位的制約，采購人在研發(fā)合同中對(duì)于創(chuàng)新技術(shù)的歸屬、首購權(quán)利的保留與放棄、創(chuàng)新產(chǎn)品對(duì)外銷售等問題，可事先做好相關(guān)約定。

　　合同具有成本補(bǔ)償和分階段實(shí)施的特點(diǎn)

　　由于創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)本身能否成功存在較大的不確定性，對(duì)于創(chuàng)新產(chǎn)品的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)也不存在既定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。為支持和鼓勵(lì)供應(yīng)商參與創(chuàng)新采購，合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目的合作合同支持采取成本補(bǔ)償?shù)姆绞?，以?shí)現(xiàn)在研發(fā)失敗情況下仍可對(duì)合作供應(yīng)商進(jìn)行成本補(bǔ)償。為避免過分加重采購人的成本支出負(fù)擔(dān)，《征求意見稿》要求研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量最多不得超過3家。這與很多方案競(jìng)賽類項(xiàng)目（例如概念性設(shè)計(jì)方案競(jìng)賽）有類似之處。

　　鑒于研發(fā)合同的內(nèi)容與履行過程中的重新協(xié)商調(diào)整環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，《征求意見稿》對(duì)研發(fā)合同管理作了專章規(guī)定，即在合同內(nèi)容上規(guī)定了15項(xiàng)內(nèi)容。在研發(fā)總費(fèi)用方面，其要求明確研發(fā)成本補(bǔ)償范圍、比例和金額，以及設(shè)定激勵(lì)費(fèi)用的要明確激勵(lì)費(fèi)用的比例。這實(shí)際上是允許采取成本加獎(jiǎng)勵(lì)的合同定價(jià)模式，且未對(duì)激勵(lì)費(fèi)用的比例設(shè)定限制，將有利于采購人與供應(yīng)商根據(jù)具體創(chuàng)新項(xiàng)目的研發(fā)預(yù)期情況進(jìn)行靈活的定價(jià)安排。但在成本補(bǔ)償定價(jià)模式下，是否有必要對(duì)供應(yīng)商支出使用成本資金的再采購程序及成本支出價(jià)格的市場(chǎng)合理性予以監(jiān)督乃至延伸審計(jì)，是財(cái)政支出績(jī)效管理業(yè)務(wù)部門需要考慮的問題。

　　為化解創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，《征求意見稿》對(duì)合作創(chuàng)新項(xiàng)目合同規(guī)定了分階段實(shí)施的要求?；诤献鲃?chuàng)新項(xiàng)目對(duì)未知領(lǐng)域探索的工作難度，合作創(chuàng)新項(xiàng)目從確定供應(yīng)商開始研發(fā)到批量生產(chǎn)供應(yīng)符合預(yù)期目標(biāo)的創(chuàng)新產(chǎn)品，一般歷時(shí)較長(zhǎng)?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、試制與試運(yùn)行以及首購交付的期限，一般不得超過2年；屬于重大合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目的，不得超過3年。如果到期仍未能成功，供應(yīng)商將面臨著被淘汰的情況。對(duì)于已經(jīng)取得具有一定價(jià)值的中間產(chǎn)品或技術(shù)，如何進(jìn)行權(quán)益分配，需要提前做好預(yù)案。在研發(fā)合同履行中，因市場(chǎng)已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類產(chǎn)品等情形，采購人認(rèn)為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒有意義的，應(yīng)及時(shí)通知研發(fā)供應(yīng)商終止研發(fā)合同；因出現(xiàn)無法克服的技術(shù)困難，致使研發(fā)失敗或者部分失敗的，研發(fā)供應(yīng)商也應(yīng)及時(shí)提出終止研發(fā)合同。

　　此外，對(duì)于研發(fā)合同分階段實(shí)施的具體安排，筆者認(rèn)為，可結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化。例如，對(duì)于研發(fā)階段付款進(jìn)度的安排，如何確定重要的里程碑作為付款節(jié)點(diǎn)；研發(fā)產(chǎn)品在通過初步評(píng)審驗(yàn)收后，還可能需要進(jìn)一步測(cè)試完善以使研發(fā)產(chǎn)品定型和商品化；在首購的基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步突破原定總量進(jìn)行擴(kuò)大采購，以及在研發(fā)困難或意外中止情況下是否能夠延期等。

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