一直以來(lái)，支持科技創(chuàng)新都是政府采購(gòu)的政策目標(biāo)之一。實(shí)踐中雖有不少做法，但至今尚未建立一套專門(mén)針對(duì)支持科技創(chuàng)新的政府采購(gòu)管理制度。前不久，財(cái)政部研究起草了《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這是貫徹落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》的又一重大舉措，將進(jìn)一步完善政府采購(gòu)支持科技創(chuàng)新制度。筆者試圖談?wù)勛约簩?duì)這種全新的采購(gòu)方式的幾點(diǎn)感受，以期與各位同仁共同探討。
一是圍繞全生命周期閉環(huán)管理設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)規(guī)則。《征求意見(jiàn)稿》旨在建立一種以政府應(yīng)用需求為導(dǎo)向、以公平競(jìng)爭(zhēng)及采購(gòu)人與供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣一體化管理制度。合作創(chuàng)新采購(gòu)作為這種管理制度的執(zhí)行方式，需要在整個(gè)過(guò)程中不斷地進(jìn)行信息反饋和控制調(diào)整，使整個(gè)過(guò)程形成一個(gè)全生命周期的完整閉環(huán)，以保證合作創(chuàng)新目標(biāo)的持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化。因此，《征求意見(jiàn)稿》給合作創(chuàng)新采購(gòu)設(shè)計(jì)了“訂購(gòu)+首購(gòu)”的評(píng)價(jià)規(guī)則，包括研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判評(píng)審采取兩階段評(píng)審、在研發(fā)不同階段進(jìn)行研發(fā)中期談判、對(duì)最終定型的創(chuàng)新產(chǎn)品開(kāi)展驗(yàn)收、對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、約定首購(gòu)產(chǎn)品迭代升級(jí)、支持創(chuàng)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用等。通過(guò)全生命周期閉環(huán)管理設(shè)計(jì)，采購(gòu)人和供應(yīng)商能夠在合作創(chuàng)新過(guò)程中不斷地檢查反饋和調(diào)整優(yōu)化，更加全面、及時(shí)、有效地發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，避免擴(kuò)大負(fù)面影響，使合作各方的決策更加科學(xué)精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)新采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)最小化，提升合作創(chuàng)新采購(gòu)的質(zhì)量和效益。
二是注重采購(gòu)質(zhì)量和采購(gòu)價(jià)格的均衡。如何平衡采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量與價(jià)格，一直是困擾“政采圈”的難題。合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目具有采購(gòu)標(biāo)的抽象化、創(chuàng)新結(jié)果不確定性強(qiáng)、履約周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，更容易出現(xiàn)質(zhì)量與價(jià)格不均衡的情況。因此，《征求意見(jiàn)稿》突破了現(xiàn)有其他采購(gòu)方式的流程設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)方法，從采購(gòu)需求設(shè)定創(chuàng)新產(chǎn)品的“最低研發(fā)目標(biāo)”“最高研發(fā)費(fèi)用”，到研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判評(píng)審采取“合格入圍+綜合打分”兩階段評(píng)審，又到研發(fā)中期談判研發(fā)進(jìn)度、標(biāo)志性成果及其驗(yàn)收方法與標(biāo)準(zhǔn)、成本補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償額度等，再到創(chuàng)新產(chǎn)品的驗(yàn)收及首購(gòu)綜合評(píng)審，最后到對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行定制化改造后采購(gòu)，都把質(zhì)量和價(jià)格很好地嵌入到具體采購(gòu)流程之中，輔助采購(gòu)人在實(shí)施合作創(chuàng)新采購(gòu)時(shí)綜合考量質(zhì)量和價(jià)格的均衡性，以促進(jìn)創(chuàng)新采購(gòu)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)。
三是兼顧公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和效率優(yōu)先原則。在《征求意見(jiàn)稿》發(fā)布之前，除單一來(lái)源采購(gòu)?fù)?，公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、框架協(xié)議等6種采購(gòu)方式，都要求參與的供應(yīng)商不少于3家（在特殊情況下的競(jìng)爭(zhēng)性磋商和框架協(xié)議采購(gòu)要求不少于2家），方可繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》本著“公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、效率優(yōu)先”的原則，在公開(kāi)邀請(qǐng)供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，打破了既往可能因供應(yīng)商數(shù)量影響采購(gòu)活動(dòng)正常開(kāi)展的困局，有助于提高合作創(chuàng)新采購(gòu)的效率。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第十六條，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)發(fā)布合作創(chuàng)新采購(gòu)公告來(lái)公開(kāi)邀請(qǐng)供應(yīng)商。提交申請(qǐng)文件或者通過(guò)資格審查的供應(yīng)商只有兩家的，可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，采購(gòu)人直接向所有符合條件的供應(yīng)商發(fā)出合作創(chuàng)新采購(gòu)邀請(qǐng)書(shū)。
四是遵循“先明確需求后競(jìng)價(jià)”的核心交易機(jī)制。從合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的適用范圍來(lái)看，此類采購(gòu)項(xiàng)目具有較大的不確定性，相應(yīng)的采購(gòu)需求也較為復(fù)雜。因此，《征求意見(jiàn)稿》要求采購(gòu)人必須通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研和專家論證來(lái)設(shè)定合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的研發(fā)目標(biāo)，咨詢論證采購(gòu)方案的科學(xué)性、可行性、合規(guī)性，并按照《政府采購(gòu)需求管理辦法》有關(guān)規(guī)定履行內(nèi)部審查、核準(zhǔn)。同時(shí)，為了提高合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)需求的科學(xué)性、可行性和合規(guī)性，促進(jìn)參與合作創(chuàng)新的各方獲悉完整、對(duì)稱的采購(gòu)需求信息，確保參與供應(yīng)商在充分了解采購(gòu)需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，《征求意見(jiàn)稿》不僅賦予了采購(gòu)人自行選定評(píng)審專家及人員組成比例的權(quán)利，而且還明確了談判小組應(yīng)當(dāng)集中與所有供應(yīng)商共同進(jìn)行創(chuàng)新概念交流。
五是強(qiáng)化研發(fā)合同管理做好風(fēng)險(xiǎn)防控。合作創(chuàng)新采購(gòu)強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，其采購(gòu)合同更需要對(duì)各種潛在可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控管理。因此，相較于其他采購(gòu)方式的管理制度，《征求意見(jiàn)稿》更加側(cè)重合作創(chuàng)新采購(gòu)的合同管理?！墩髑笠庖?jiàn)稿》專門(mén)設(shè)立了一個(gè)章節(jié)，對(duì)合同的內(nèi)容、期限、定價(jià)機(jī)制、首購(gòu)預(yù)付款及合同終止與解除進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明，指導(dǎo)合作創(chuàng)新各方加強(qiáng)合同管理，做好風(fēng)險(xiǎn)防控。比如，《征求意見(jiàn)稿》明確研發(fā)合同為成本補(bǔ)償合同，對(duì)于研發(fā)失敗的研發(fā)供應(yīng)商、創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收的研發(fā)供應(yīng)商、采購(gòu)人因市場(chǎng)已出現(xiàn)擬研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品的同類產(chǎn)品等情形而認(rèn)為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒(méi)有意義發(fā)起終止合同的，以及供應(yīng)商因出現(xiàn)無(wú)法克服的技術(shù)困難而致使研發(fā)失敗或者部分失敗發(fā)起終止研發(fā)合同的，均給予相應(yīng)的成本補(bǔ)償金額。
六是建議明確是否需要采購(gòu)方式審批。一旦《征求意見(jiàn)稿》審議通過(guò)，合作創(chuàng)新采購(gòu)將成為國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的一種全新的采購(gòu)方式，則屬于現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）第二十六條規(guī)定的情形之一。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》第四條規(guī)定，“中央和省級(jí)主管預(yù)算單位對(duì)符合本辦法第三條規(guī)定情形的采購(gòu)項(xiàng)目，可以采用合作創(chuàng)新采購(gòu)方式。中央和省級(jí)主管預(yù)算單位可以自行開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)，也可以授權(quán)所屬預(yù)算單位開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)。設(shè)區(qū)的市級(jí)主管預(yù)算單位經(jīng)省級(jí)相關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以采用合作創(chuàng)新采購(gòu)方式?！比欢?，相較于《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，《征求意見(jiàn)稿》并未明確達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的，采購(gòu)人是否應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定，在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)，容易給實(shí)際操作層面造成困惑而引發(fā)爭(zhēng)議。因此，筆者建議，在后期正式頒布實(shí)施前對(duì)此予以明確，以便采購(gòu)各方當(dāng)事人更加準(zhǔn)確把握和開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)。
當(dāng)前，深化政府采購(gòu)制度改革如火如荼，諸多政策法規(guī)新硎初試，已見(jiàn)成效。筆者相信，未來(lái)政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的落地，將進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策，激發(fā)市場(chǎng)主體釋放新活力，借助創(chuàng)新培育壯大發(fā)展新動(dòng)能，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)新突破，成為深化政府采購(gòu)制度改革的又一生動(dòng)注腳。
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