教育和食品安全都是人們普遍關(guān)心的，一旦“結(jié)合”成校園食品安全問題，引爆輿論、轟動全國是大概率事件。
即使最終事情得到了解決，學(xué)校的教學(xué)秩序已經(jīng)受到嚴(yán)重影響、投資人損失也不小，監(jiān)管機構(gòu)被問責(zé)，有些家長還可能涉嫌違法，可以說沒有贏家。輿論退潮后，有可能找到校園食品安全問題的癥結(jié)與解決之道嗎？
一、食堂外包違法嗎？
在校園食品安全事件中，如果存在食堂外包的現(xiàn)象，往往成為事件焦點。因為人們普遍認(rèn)為，私營餐飲企業(yè)以營利為第一目標(biāo)，學(xué)生食品安全問題由此被排到了企業(yè)營利目標(biāo)之后。
學(xué)校食堂外包究竟有無違法或者違反政策規(guī)定呢？《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》（2002年9月20日教育部、衛(wèi)生部令第14號）第二十四條規(guī)定：食堂實行承包經(jīng)營時，學(xué)校必須把食品衛(wèi)生安全作為承包合同的重要指標(biāo)。顯然，學(xué)校食堂是可以對外承包經(jīng)營的。
圖片來源：東方IC
2018年1月28日，教育部在其網(wǎng)站向社會公開征求《學(xué)校集中用餐食品安全管理規(guī)定（征求意見稿）》的意見，征求意見稿的第十五條規(guī)定，學(xué)校食堂應(yīng)當(dāng)堅持公益性原則，不以營利為目的。中小學(xué)食堂原則上應(yīng)當(dāng)由學(xué)校自主經(jīng)營、統(tǒng)一管理。然而，在2019年2月20日公布的正式版本《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》第二十三條卻規(guī)定：學(xué)校自主經(jīng)營的食堂應(yīng)當(dāng)堅持公益性原則，不以營利為目的。引入社會力量承包或者委托經(jīng)營學(xué)校食堂的，應(yīng)當(dāng)以招投標(biāo)等方式公開選擇依法取得食品經(jīng)營許可、能承擔(dān)食品安全責(zé)任、社會信譽良好的餐飲服務(wù)單位或者符合條件的餐飲管理單位。
顯然，教育部門對于學(xué)校食堂能否外包經(jīng)營經(jīng)歷了一個明顯的轉(zhuǎn)折，從原則禁止外包經(jīng)營變成了允許有能力的承包單位規(guī)范經(jīng)營，并明確要求以招標(biāo)方式選擇經(jīng)營主體。也就是說，從國家有關(guān)部門的法規(guī)（章）來看，食堂外包是合法的。
不過地方上也會有更細(xì)致的規(guī)定，例如四川省食藥監(jiān)部門在2014年制定了規(guī)范性文件《四川省學(xué)校食堂食品安全管理辦法》（川食藥監(jiān)發(fā)〔2014〕79號），第三十二條規(guī)定：義務(wù)教育階段的學(xué)校食堂應(yīng)由學(xué)校自主經(jīng)營，統(tǒng)一管理，不得對外承包。
有人認(rèn)為，十二年一貫制學(xué)校不在相應(yīng)規(guī)定的約束范圍內(nèi)。但如按此邏輯，民辦教育促進法規(guī)定的“不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)?！?，豈不是可以理解為可以舉辦營利性十二年一貫制民辦學(xué)校？
從規(guī)定的目的分析，仍在接受九年義務(wù)教育的學(xué)生因年齡尚幼，身體處于發(fā)育階段，食品安全和營養(yǎng)問題更為敏感，且學(xué)生對食品的安全性識別能力更低，為了更好地保護義務(wù)教育階段的學(xué)生，由此規(guī)定了義務(wù)教育階段的學(xué)校需要投入更多的資源于食品安全，并不得將食堂外包。
換句話說，“不得對外承包”的禁止性規(guī)定不是對不同性質(zhì)學(xué)校的約束性規(guī)定，而是對不同階段學(xué)生的保護程度的差異性規(guī)定。所有對義務(wù)階段學(xué)校的管理規(guī)定都應(yīng)該同時適用于十二年一貫制學(xué)校，如不然，豈不是縱容此類學(xué)校堂而皇之逃避監(jiān)管！
由此，對義務(wù)階段的學(xué)校不得將食堂外包經(jīng)營的理解應(yīng)該是義務(wù)階段的學(xué)生應(yīng)該在學(xué)校自主經(jīng)營的食堂就餐，或者是有義務(wù)階段學(xué)生的學(xué)校應(yīng)該有自主經(jīng)營的食堂，十二年一貫制的學(xué)?？梢酝瑫r引入社會企業(yè)經(jīng)營的食堂。這樣才更合乎邏輯。
然而，還需要注意的是，地方政策與國家規(guī)定也有矛盾之處。在法律上層級上，地方性政策只是部門規(guī)范性文件，并不能稱為法律，而國家的規(guī)定是部委規(guī)章，屬于廣義上的法律，在法律層級上遠(yuǎn)高于地方的部門規(guī)范性文件。也就是說，四川學(xué)校食堂外包并不能稱為違法，只能算是沒有遵從地方監(jiān)管部門的行政指導(dǎo)。
2019年4月1日開始，《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》將在國家層面正式合法化食堂外包，地方監(jiān)管研究的重點應(yīng)該是如何規(guī)范這種模式，如何利用這種模式強化食品安全。
二、紐約的教訓(xùn)：監(jiān)管不是萬能的
美國作為世界最大的發(fā)達(dá)國家，有關(guān)學(xué)校食品安全的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律法規(guī)可以說已經(jīng)相當(dāng)健全。國會立法要求從2005年7月1日開始，凡是接受聯(lián)邦全國學(xué)校午餐（NSLP）和早餐（SBP）項目資助的學(xué)校應(yīng)該每年至少2次接受衛(wèi)生部門強制性食堂衛(wèi)生檢查，且學(xué)校應(yīng)在顯著位置張貼最新的檢查報告，公眾可以要求學(xué)校提供報告副本。
紐約教育局管理著美國最大的中小學(xué)教育系統(tǒng)，中小學(xué)生超過100萬，其屬下的學(xué)校食品辦公室負(fù)責(zé)向紐約中小學(xué)校提供早餐和午餐，早餐服務(wù)的學(xué)生約23萬，吃午餐的學(xué)生更超過了62萬。規(guī)模如此之大，開支自然也相當(dāng)龐大，除開聯(lián)邦政府的撥款外（午餐主要由聯(lián)邦政府資助），2017年市教育局開支就高達(dá)5.2億美元。為擔(dān)負(fù)起如此之大的責(zé)任，紐約市在聯(lián)邦法律之外，又精心設(shè)計了相應(yīng)的監(jiān)管體系。
人是安全管理中最重要的因素。為保障食品安全，所有學(xué)校的廚房人員都要接受紐約教育局專門的任職和在職培訓(xùn)，如廚師和助理廚師需要接受2周的培訓(xùn)，其他人員培訓(xùn)時間為1周。除了教育部門的培訓(xùn)外，每個學(xué)校還要至少保證有一名人員參加過衛(wèi)健部門有關(guān)衛(wèi)生和食物處理的專業(yè)培訓(xùn)，完成15小時的培訓(xùn)后獲得衛(wèi)健部門頒發(fā)的食品安全防護資格證。
政府部門還制定了嚴(yán)密而有量化的監(jiān)管體系。紐約教育局設(shè)有食品技術(shù)處（Food Technology Department），專責(zé)學(xué)校食品安全監(jiān)管，通過不定期檢查學(xué)校食堂發(fā)現(xiàn)安全問題，檢查每年不低于2次。除了市教育局的檢查外，各學(xué)區(qū)的督察員（supervisor）每年也要求至少完成一次對本學(xué)區(qū)學(xué)校食堂的檢查。
然而，事實卻是紐約學(xué)校的食品安全并不能讓人放心，政府的監(jiān)管并不總是有效。2016年，12月7日，紐約州民主黨參議員杰夫（Jeff Klein）、黛安（Diane Savino）、杰西（Jesse Hamilton）、瑪莉索（Marisol Alcantara）等人聯(lián)合發(fā)布了一份遭媒體稱為“令人作嘔”的紐約市公立學(xué)校食堂衛(wèi)生調(diào)查報告。
報告基于紐約市衛(wèi)健局（DOHMH）的檢查結(jié)果，檢查范圍包括食物處理、食物溫度、廚房人員衛(wèi)生、廚房設(shè)施維護和害蟲控制等，檢查人員會依據(jù)違反有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范對食品安全造成的危害程度予以扣分。在這份報告中，報告撰寫人員將紐約衛(wèi)健局用于餐飲行業(yè)的衛(wèi)生評級體系用于分析紐約的學(xué)校食堂。
在2015-1016學(xué)年，紐約衛(wèi)健局實施了學(xué)校食堂衛(wèi)生安全檢查2976次，平均每個學(xué)校受檢2.16次。好消息是絕大多數(shù)檢查結(jié)果（85.62%）可以達(dá)到A級（扣分少于13分），問題比較突出的檢查結(jié)果（C級，扣分超過28分）也從3年前的1.72%下降到1.11%，降幅達(dá)到了35%。
圖片來源：public.tableau.com
然而，檢查共發(fā)現(xiàn)違反食品安全問題高達(dá)8114個（平均每個學(xué)校2.73個），其中嚴(yán)重的違法食品安全規(guī)程問題（critical violations）有1378個（平均每個學(xué)校0.46個），相比3年前，反而增加了19%。沒有扣分的檢查從3年前的20.66%下降到18.85%，達(dá)到A級的檢測結(jié)果同樣也從87.88%下降到85.62%。更值得注意的是，問題比較突出的學(xué)校（C級）仍然高達(dá)31校次，還有61所學(xué)校受到了不止一次的檢查，卻始終無法達(dá)到A級。
圖片來源：www.nysenate.gov，下同
存在老鼠活動的證據(jù)（盡管檢查人員沒有直接看到老鼠）屬于嚴(yán)重違反食品安全規(guī)程問題，檢查人員對320所學(xué)校的442次檢查都有發(fā)現(xiàn)此類問題。廚房內(nèi)存在蒼蠅則是另外一個嚴(yán)重食品安全違規(guī)現(xiàn)象，136所學(xué)校（155校次）被查出蒼蠅飛進了廚房。蟑螂問題也不少， 61所學(xué)校（64校次）的廚房被檢查人員看見了正在活動的蟑螂。看到這樣的內(nèi)容，無怪乎媒體將這份報告稱為“令人作嘔”。
議員們據(jù)此認(rèn)為單純政府的監(jiān)管并不能解決學(xué)校食品安全問題，還需要社會的監(jiān)督，特別是通過更加公開透明的信息讓家長也參與到監(jiān)督中來，使學(xué)校食堂的衛(wèi)生狀況成為家長選擇學(xué)校的重要參考因素。調(diào)查報告發(fā)布后，直接促成紐約州議會在2017年2月6日通過了有關(guān)學(xué)校食堂衛(wèi)生信息公開的法案。
法案要求紐約市各學(xué)區(qū)教育部門應(yīng)將學(xué)校食堂衛(wèi)生檢查報告在網(wǎng)站上公布，包括檢查時間、違規(guī)具體內(nèi)容和嚴(yán)重程度以及學(xué)校整改措施，學(xué)生家長應(yīng)該可以通過學(xué)校名稱或者地址對檢查報告進行檢索。且校長必須每年至少一次通過信件、電子郵件、學(xué)校通訊等任何有效的方式告知所有學(xué)生的家長或監(jiān)護人查詢本校食堂衛(wèi)生檢查報告的渠道。
三、關(guān)鍵在于學(xué)?！程玫睦骊P(guān)系
學(xué)生是家庭的希望，是國家的未來，對學(xué)生的保護需要可能的最高標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)校的食品安全觸及社會的道德底線，社會的容忍度不是低，而是零容忍。食堂的非經(jīng)營性是落實安全第一的重要保障，這也是各級監(jiān)管部門制定政策法規(guī)背后的邏輯。
然而，學(xué)校是教育的場所，食堂管理，特別是服務(wù)幾千人的大食堂管理并非其長。承認(rèn)食堂或者餐飲管理的專業(yè)性，學(xué)校要聚焦教育主業(yè)，或許正是國家最新規(guī)定背后的意涵。但需要注意的是，食堂的非經(jīng)營性與自主經(jīng)營并不是同義詞，自主經(jīng)營同樣可能是利益優(yōu)先，非經(jīng)營性與食堂的外包管理也并非天然矛盾，關(guān)鍵在如何外包。
據(jù)《中國經(jīng)營報》記者從行內(nèi)人士了解，承包學(xué)校的食堂，按照招標(biāo)要求，一般需要交納10%左右的管理費，有的甚至高達(dá)30%~40%，要不然就得私下對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)打點。這樣的外包，實際成了學(xué)校一個重要的經(jīng)營項目，成為學(xué)校重要的利潤來源，也變相將義務(wù)教育階段不得舉辦經(jīng)營性學(xué)校的規(guī)定架空。學(xué)校自身就是食堂的經(jīng)營者，在一定程度上，學(xué)校與食堂實際經(jīng)營者屬于利益共同體，只有保障了食堂實際經(jīng)營者的利益，學(xué)校的利益才能得到保障，學(xué)校哪里有動力嚴(yán)格監(jiān)管食堂經(jīng)營呢？按照業(yè)內(nèi)人士的爆料，這樣的承包模式下，經(jīng)營企業(yè)只能壓縮成本，采購便宜的蔬菜和肉制品，甚至于過期食品。這就導(dǎo)致一些諸如“僵尸肉”（冰凍多年銷往市場的凍肉）、變質(zhì)食品等流入食堂。
圖片來源：東方IC
學(xué)校外包食堂的目的應(yīng)該是充分利用專業(yè)企業(yè)的管理經(jīng)驗、物流體系等，從而提高學(xué)校食堂的運行效率和安全管理水平。因此，食堂外包準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是購買服務(wù)，而不是承包。購買服務(wù)，不是學(xué)校增收的途徑，也不是“以包代管”甩包袱，而是通過競爭方式尋找成本約束下的最好服務(wù)，是學(xué)校為了更好履行為學(xué)生提供安全健康飲食的義務(wù)。對于食堂服務(wù)的實際提供者來說，其利潤的來源是專業(yè)管理收益，而不是食堂經(jīng)營利潤，如同酒店行業(yè)的專業(yè)品牌管理企業(yè)。
國家對于學(xué)校食品安全不可謂不重視。2019年2月20日教育部等相關(guān)部委剛剛公布《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》，2月24日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》。
地方監(jiān)管部門也確實在行動。2018年4月24日，成都市教育局和食藥監(jiān)局在學(xué)校食品安全專項治理工作方案中提出，對學(xué)校食堂監(jiān)督覆蓋率達(dá)100%，對違法違規(guī)行為查處率達(dá)100%，全市學(xué)校食堂基本實現(xiàn)“明廚亮灶”全覆蓋。
圖片來源：成都市教育局
事實再次證明，政府部門的監(jiān)管不可能時時處處，無可否認(rèn)有其局限性。學(xué)校購買食堂服務(wù)，自然就不應(yīng)該有所謂的管理費。學(xué)校不再是食堂實際服務(wù)提供者的經(jīng)營合伙人，而是監(jiān)管者。但學(xué)校作為服務(wù)購買方，作為現(xiàn)場監(jiān)管者相比政府部門的監(jiān)管者擁有更多的信息，監(jiān)管也就更加有效。相比自主經(jīng)營，實際上監(jiān)管力量更強了。當(dāng)然，這種模式最大的弊端可能是廚房人員對學(xué)校的歸屬感要弱于學(xué)校直接管理的食堂，廚房人員歸屬感在很大程度上會影響服務(wù)的主動性。因此，廚房工作人員的穩(wěn)定性應(yīng)該是購買服務(wù)合約的重要條件。
事實上，食堂外包在國際上也是一個較為通行的做法。如美國學(xué)校食品外包服務(wù)行業(yè)2009年營業(yè)額高達(dá)430億美元，行業(yè)形成了3大巨頭：Aramark， Compass Group以及 Sodexo，行業(yè)最大的8家企業(yè)占據(jù)了75%的市場份額，市場集中度相當(dāng)高。
家長最有動力參與監(jiān)督，是天然的監(jiān)督者，學(xué)校沒有利益動機維護食堂實際服務(wù)提供者，學(xué)校也成為了監(jiān)管者，家長與學(xué)校的對立將在很大程度得以緩解。如果學(xué)校將食堂視頻監(jiān)控和原材料采購信息均開放在互聯(lián)網(wǎng)上，家長可以方便地進行監(jiān)督。信息是信任的基礎(chǔ)，信息公開透明了，家長與學(xué)校的信任關(guān)系就不難建立，食品安全也就不至于成為家校矛盾的焦點。
此外，滿意來于選擇和比較。如果規(guī)模比較大的學(xué)校（如3000人以上）能夠引進競爭機制，至少有2家經(jīng)營主體同時提供服務(wù)，學(xué)生有選擇的權(quán)力，是不是也能夠提高學(xué)生和家長的滿意度呢？
將校園食品安全問題簡單歸諸于食堂外包，可能解氣，但于事無補。調(diào)查的事實與部分家長心中的“事實”之間，如果依然有斷層，那就需要信任來填充。沒有填充的斷層可能會在任何微不足道的“謠言”作用下，形成一場威力巨大的地震，無論如何預(yù)防，威力巨大的地震終究會傷害所有人。只有更完善的制度和更充分的信息才能拉近雙方的距離，防止這樣的傷害再次發(fā)生。
